В начале ХХ в. одним из актуальнейших в повестке дня российской действительности становится аграрный вопрос. Его решение требовало проведения целого комплекса мероприятий правового, финансового, административного характера, так как отдельные меры снять остроту противоречий уже не могли, что наглядно демонстрировали события в деревне. С положением сельского хозяйства и крестьянства была связана деятельность большинства ведомств Российской империи, но в наибольшей степени с этими проблемами сталкивались Министерство внутренних дел, Министерство финансов и Министерство земледелия и государственных имуществ.
Активизация крестьянского движения в 1902 г. поставила правящие круги перед необходимостью поиска решения аграрной проблемы. Дальнейшее следование прежнему курсу аграрной политики было пагубно и для экономической системы, и для политической стабильности государства. В этих условиях начинается поиск путей разрешения сложившейся в сельском хозяйстве негативной ситуации.
Традиционными для государственной системы организационными формами выработки общего направления того или иного аспекта политики являлись межведомственные и ведомственные особые совещания. По пути их создания пошла бюрократическая система России и в рассматриваемом случае: при разных ведомствах создаются параллельно действующие органы — комиссии, совещания, комитеты. Это свидетельствовало об активизации работы но, в то же время, об отсутствии единого генерирующего идеи центра и, как следствие, единого подхода к проблеме. Узковедомственное видение вопроса, стремление представить свой аспект как наиболее важный отнюдь не способствовали быстрому и конструктивному решению проблемы.
Рассмотрение крестьянского вопроса на начальном этапе было сосредоточено в Совещании о нуждах сельскохозяйственной промышленности под председательством С.Ю. Витте и в Редакционной комиссии МВД. Министр финансов С.Ю. Витте рассматривал крестьянство как основной слой налогоплательщиков и руководствовался именно этим соображением. Насчитывая 130 млн. человек населения, Россия имела бюджет 1400 млн. руб., в то время как Франция при 38 млн. чел. имела бюджет 1260 млн.[1] Дополнительные же средства были нужны для государственной поддержки отечественной тяжелой промышленности. Особое совещание во главу угла поставило обсуждение крестьянского землепользования и правового положения крестьян. Редакционная комиссия по пересмотру законодательства о крестьянах во главе с А.С. Стишинским (реальным руководителем комиссии был В.К. Плеве, а генератором идей – В.И. Гурко) стремилась к пересмотру правовой обособленности крестьянства. В.И. Гурко заговорил об идее выхода из общины, ставя целью эволюции земельного строя переход к отрубному и хуторскому землепользованию. В Редакционной комиссии были определены принципиальные основы аграрного курса и подготовлен законопроект, исходивший из необходимости защиты надельного землевладения вообще и мелкой крестьянской собственности в частности от свободного оборота и дробления. Главной заслугой Особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности и Редакционной комиссии по пересмотру законодательства о крестьянах были сбор и обработка материалов по аграрному вопросу. На практике правительство ограничилось «снятием симптомов», но такие мероприятия, как предоставление крестьянам права арендовать участки за пределами общинных земель, отмена круговой поруки при выплате выкупных платежей (1903 г.), уменьшение и полное прекращение их выплат (1905 г.) не могли снять нараставшую напряженность в деревне.
Параллельно с поиском концепции грядущих преобразований создаются учреждения по их реализации, причем правительство исходит из факта наличия соответствующих органов и из уже осуществлявшихся мероприятий. Происходит определенная модификация тех направлений политики, которые с конца XIX в. рассматривались как средство снижения остроты аграрного вопроса и, как следствие, активизируется деятельность и повышается роль Крестьянского банка и Переселенческого управления.
Крестьянский банк, созданный в 1882 г. для оказания помощи крестьянам предоставлением кредитов на приобретение земли и обзаведение хозяйством, находился в системе Министерства финансов. Аграрные преобразования внесли коррективы в его компетенцию. Вопрос о деятельности банка рассматривался в 1902 г. в комиссии Особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности под председательством товарища министра финансов А.Д. Оболенского. Здесь возникли разногласия между представителями МВД и министерства финансов при обсуждении объема и направления деятельности банка. Представители МВД предложили уменьшить размеры продаваемых участков и отдать предпочтение небольшим сделкам, чтобы способствовать приобретению земли большим количеством малоземельных крестьян. По их мнению, основная роль банка должна заключаться в ликвидации малоземелья. Результаты работы комиссии А.Д. Оболенского оказались скромными: единственное решение, утвержденное Государственным советом, состояло в создании Совета банка в составе управляющего банком, его товарищей и представителей от Министерства внутренних дел, земледелия и государственных имуществ и государственного контроля. Это нововведение давало Министерству внутренних дел возможность активно влиять на деятельность Крестьянского банка. Банк превращался из чисто финансового учреждения в орган, реализующий государственную земельную политику.
Переселенческое управление было создано в 1896 г. для выполнения координационных, центрально-исполнительных функций, разработки законодательства и руководства переселением и находилось в системе Министерства внутренних дел. В начале ХХ в. происходит изменение вектора переселенческой политики: переселение рассматривалось как средство частичного решения проблемы малоземелья. На рассмотрение Особого совещания под председательством А.С. Стишинского в марте 1903 г. был представлен доклад Полтавского губернского присутствия по вопросу о переселении малоземельных крестьян. Проект предполагал переселение не менее 1/2 малоземельных домохозяев деревни (владеющих 1-3 дес. земли), что «обеспечило бы спокойное и мирное развитие губернии на срок в 10-15 лет»[2]. Совещание одобрило проект и предложило распространить новый порядок на все малоземельные районы, поддержало принцип вознаграждения переселенцев за оставляемый в общине надел. 6 июня 1904 г. были обнародованы «Временные правила о добровольном переселении сельских обывателей и мещан-земледельцев».
Волна крестьянских выступлений, вспыхнувших с новой силой в 1905 г., заставила активизировать усилия по разработке аграрной политики. 30 марта 1905 г. было официально закрыто Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности и учреждено Особое совещание о мерах к укреплению крестьянского землевладения под председательством И.Л. Горемыкина. В основу его работы была положена записка А.В. Кривошеина «Земельная политика и крестьянский вопрос»[3], представленная Николаю II в начале марта 1905 г. Записка содержала предложения по содержанию преобразований и меры организационного характера. Предполагалось реорганизовать Министерство земледелия и государственных имуществ в Главное управление по земельным делам и сельскому хозяйству, сосредоточив в нем руководство сельскохозяйственными и крестьянскими делами. Для этого следовало переподчинить Министерству финансов Горный департамент, а в новое ведомство передать Переселенческое управление МВД и Крестьянский банк. Для обсуждения вопросов по ведомству земледелия предлагалось создать Комитет по земельным делам. Таким образом, речь шла о сосредоточении выработки и руководства аграрной политикой в одном ведомстве.
В документе «О существе и направлении работы Особого совещания о мерах к укреплению крестьянского землевладения» подчеркивалось, что для оптимального осуществления управления необходимо образовать «центральное ведомство, которое приняло бы на себя исполнение всей распорядительной работы по улучшению крестьянского землевладения»[4]. 6 мая был опубликован рескрипт о преобразовании МЗиГИ в Главное управление землеустройства и земледелия. Совещание обсудило сферу компетенции ГУЗиЗ: ключевое место в дискуссии заняло место Крестьянского банка. И.Л. Горемыкин выступил против его передачи из Министерства финансов, аргументируя тем, что это повлечет «расчленение управления кредитного учреждения и дополнительные расходы»[5].
Пристальное внимание к подведомственности Крестьянского банка обуславливалось тем, что краеугольным камнем аграрных преобразований являлось решение проблемы малоземелья крестьян. От пути и оперативности ее решения зависела судьба страны. В сложившихся условиях принимается вариант увеличения крестьянского землепользования за счет продажи земель через Крестьянский банк. Это позволяло, не ущемляя интересов дворянства, щедро компенсируя им стоимость земель за счет крестьян и государства, активизировать процесс становления сельской буржуазии. Однако объем дополнительного земельного наделения не соответствовал потребностям и финансовым возможностям крестьянства, и все большую актуальность приобретала интенсификация хозяйства, которая также тормозилась отсутствием у крестьян средств для долгосрочного инвестирования. Поэтому особую остроту приобретал вопрос о государственном кредитовании сельского хозяйства.
В 1906 г. вновь был поднят вопрос о передаче Крестьянского банка в ведение ГУЗиЗ. В феврале в Совещании о мерах по укреплению крестьянского землевладения А.В. Кривошеин предложил перейти к деятельности Крестьянского банка на государственные средства, так как банк из «чисто кредитного учреждения» превращается в землеустроительное[6], и сосредоточить всю земельную политику в одном ведомстве. Но такое решение вновь принято не было. Более того, предпринимались попытки ограничить компетенцию ГУЗиЗ только земледелием. Мемория Совета министров 17 февраля предлагала передать землеустроительное дело в МВД, так как ведомство земледелия не обладало необходимым аппаратом. А.В. Кривошеин вновь высказался за сосредоточение всего землеустройства в «особом землеустроительном ведомстве»[7]. Его «особое мнение» пресекло попытки ограничения компетенции ГУЗиЗ. Проблема передачи Крестьянского банка в ведомство земледелия продолжала дискутироваться и позже, однако реализовать ее так и не удалось. Было достигнуто только согласование деятельности банка с ведомством земледелия по землеустроительным вопросам.
В 1906 г. ГУЗиЗ включилось в разработку содержания аграрной реформы, которая теперь сосредоточилась в трёх ведомствах: Министерстве внутренних дел, Министерстве финансов и ГУЗиЗ. Происходит изменение соотношения сил: ГУЗиЗ активизирует свое вмешательство и выступает за более либеральные варианты преобразований в русле капиталистического развития страны. В начале 1906 г. учреждается Комиссия при ГУЗиЗ для рассмотрения ближайших мер к устройству земельного быта крестьян во главе с А.В. Кривошеиным. Она предложила программу мер по перестройке деревни: «облегчение покупки частновладельческих и казенных земель крестьянами при помощи банка, использование казенных земель для устройства малоземельных и безземельных крестьян, полюбовное разверстание чересполосных угодий, разделение сельских обществ, выполнение землемерных работ за счет казны»[8]. Так было обозначено еще одно направление реформы – землеустройство. Осуществление мероприятий требовало дальнейшего совершенствования аппарата: согласования деятельности Крестьянского банка с ведомством землеустройства и формирование местных органов, призванных заняться землеустроительными операциями. Основная нагрузка по реализации аграрных преобразований в 1906 г. возлагалась на Крестьянский банк.
А.В. Кривошеин доказывал необходимость переноса землеустроительного дела на места – создания коллегиальных учреждений из местных общественных деятелей и чиновников ГУЗиЗ, МВД, Минфина. Предлагалось «образовать особые губернские и уездные комиссии с сосредоточением общего направления их деятельности в учреждении при ГУЗиЗ комитета по землеустроительным делам»[9]. 4 марта 1906 г. были учреждены Комитет по землеустроительным делам, губернские и уездные землеустроительные комиссии. Комиссии создавались как органы непосредственной реализации государственной земельной политики на местах и увязывались с деятельностью Крестьянского банка. Такой подход предполагал одновременное решение вопроса малоземелья и улучшения землепользования. К середине 1906 г. аппарат ведомства земледелия был сформирован. Это позволило в дальнейшем быстро приступить к реализации мероприятий столыпинской аграрной реформы. В 1908 г. Главноуправляющим землеустройством и земледелием был назначен А.В. Кривошеин, имевший опыт работы руководителя Крестьянского банка и Переселенческого управления; став главным проводником реформы, он получил возможность координировать ее основные направления: деятельность Крестьянского банка, землеустройство и переселенческую политику.
В ходе проведения преобразований продолжалось взаимодействие аппарата ГУЗиЗ, Министерства финансов и Министерства внутренних дел и совершенствование его механизма. Однако межведомственные противоречия изжиты не были, во многих случаях продолжалось «перетягивание одеяла на себя», начавшееся на стадии подготовки реформы. Сохраняли свою остроту противоречия между ГУЗиЗ и Министерством финансов, несмотря на то, что их подходы к решению аграрной проблемы были похожи и исходили из необходимости интенсивного капиталистического развития страны. Принципиальным был вопрос о создании системы кредитования сельского хозяйства, но дискуссии о переподчинении Крестьянского банка (1905-1906 гг.) или создании в системе ГУЗиЗ Сельскохозяйственного банка (1909-1912 гг.) оказались безрезультатными. Вопрос о системном финансировании переустройства сельского хозяйства остался нерешенным, что стало одной из причин ограниченных результатов преобразований. Не сложилось плодотворного сотрудничества на уровне глав ведомств – отношения между А.В. Кривошеиным и В.Н. Коковцовым носили натянутый характер.
Министерство внутренних дел в силу своей специфики большее внимание уделяло мероприятиям по разрушению крестьянской общины. Меры в отношении крестьянства получали более консервативный характер под влиянием чиновников этого ведомства. Административные методы, которыми предпочитали действовать губернские власти, зачастую встречали сопротивление в среде крестьянства и породили мнение о насильственности преобразований и их невостребованности в крестьянской среде.
Однако в целом ряде случаев взаимодействие МВД и ГУЗиЗ было продуктивным. Политический вес и административный талант П.А. Столыпина облегчали проведение мероприятий, но после его смерти аграрные преобразования утрачивают динамизм. Примером конструктивной совместной деятельности чинов ведомств земледелия и внутренних дел является реализация переселенческой политики. Переподчинение Переселенческого управления из МВД в ГУЗиЗ коснулось, в основном, его центрального аппарата, на местах же представители МВД по-прежнему играли огромную роль. На местах выселения организацией переселения занимались землеустроительные комиссии и земские начальники. В заселяемых районах переселением ведали подчиненные губернаторам заведующие переселенческим делом.
Таким образом, в подготовке и реализации аграрных преобразований были задействованы подразделения различных ведомств. Министерства исходили в основном из узковедомственных представлений о приоритетах, перспективах и направлениях социально-экономического и политического развития страны, зачастую преследовали своекорыстные интересы. Для Министерства финансов важнее всего было пополнение и сохранение бюджета, для МВД – разрушение общины как средства консолидации крестьянства в социальной борьбе, для ГУЗиЗ на первом месте находилась интенсификация хозяйства посредством землеустройства. Поэтому добиться полной слаженности действий в отношении сельского хозяйства им не удалось. Относительная скоординированность действий и подходов аппарата обеспечивалась за счет личных взаимоотношений глав ведомств и степени поддержки их Императором и Председателем Совета Министров. В целом реализация реформы продемонстрировала как специфику функционирования российской бюрократии, так и нараставшее в начале ХХ в. рассогласование в деятельности отдельных звеньев государственного аппарата, приведшее власть к катастрофе в годы Первой мировой войны.
Автор: Сысоева Л.Н.
Примечания:
[1] Витте С.Ю. Воспоминания. – М., 1960. – Т. 2. – С. 523.
[2] Цит. по: Симонова М.С. Кризис аграрной политики царизма накануне первой российской революции. — М., 1987. — С.84.
[3] РГИА, ф.1571, оп.1, д.28.
[4] РГИА, ф.1212, оп.1, д.1, л.23.
[5] РГИА, ф.1212, оп.1, д.1, лл.25-27.
[6] РГИА, ф.1212, оп.1, д.3, л.83-89.
[7] Совет Министров Российской империи 1905-1906 гг. Документы и материалы. — Л., 1990. — С.263.
[8] Кривошеин К.А. Александр Васильевич Кривошеин. Судьба российского реформатора. — М., 1993. — С.77.
[9] Цит. по: Герасименко Г.А. Борьба крестьян против столыпинской аграрной реформы. — Саратов, 1985. — С.17.