Многие десятилетия развития государственного управления (и управления вообще) как в России, так и за рубежом, показали, что этический аспект чрезвычайно сильно влияет на эффективность управления. Для того чтобы быть эффективной, государственная служба должна основываться на прочном духовно-нравственном фундаменте. В таком случае чиновники добросовестно выполняют свои функции, а граждане адекватно и лояльно воспринимают власть. Под административной этикой понимают правила, стандарты позволяющие реализовать определенные идеалы и представления в ежедневной практической деятельности и поведении государственных служащих. Этические стандарты призваны:
- помогать государственным служащим, определять, какие моменты в их деятельности наиболее проблемные с этической точки зрения и, следовательно, требуют повышенного внимания;
- намечать способы решения этических проблем, возникающих в процессе повседневного исполнения служебных обязанностей;
- в целом способствовать формированию определенного стиля поведения государственного служащего, соответствующего ценностям и принципам государственной службы и ожиданиям общества [1, С. 36].
Общие принципы и правила служебного поведения государственных служащих в Российской Федерации прописаны во многих нормативных актах, в частности в ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» (2004), в соответствующих Указах Президента РФ, в региональных Уставах, в Этических кодексах государственных гражданских служащих субъектов РФ. Однако многие положения этих нормативных документов не работают на практике. Общим недостатком выше указанных документов является то, что зачастую проблемы лишь упоминаются, а пути их решения не указываются, не предлагаются механизмы урегулирования возможных коллизий, четко не прописана ответственность для государственных служащих за нарушение этических норм.
На федеральном уровне этический кодекс в России не принят до сих пор. «Зависло» обсуждение проекта этического кодекса и в Воронежской области. Видимо отечественная бюрократия не желает устанавливать для себя ограничения и препятствия. Кодексы поведения государственных служащих и других должностных лиц за рубежом появились уже давно. Обратимся к международному опыту. Например, в США «Кодекс Этики правительственной службы» был принят Конгрессом США еще в 1958 году. В Кодексе обозначаются моральные принципы, которым должно соответствовать поведение государственного служащего, а также четко указывается, что нарушение этих принципов может повлечь за собой дисциплинарное взыскание или, в некоторых случаях, — даже судебное преследование в рамках соответствующих уголовных законов о конфликте интересов. Например, уголовному преследованию за взяточничество в США подвергаются не только те, кто получает взятки, но и те, кто их даёт. В Своде Законов детально указано, какие категории должностных лиц понимаются под лицами, получающими взятки. Ответственности за дачу взятки подлежит всякий, кто даёт, предлагает, обещает что-либо ценное публичному должностному лицу или кандидату на эту должность с противоправной целью.
В 1978 г. в США был принят «Закон по этике в органах государственной власти». Согласно с законом было создано отдельное учреждение, получившее название «Управление по надзору за этикой поведения служащих правительственных учреждений», и законодательно закреплена система публичной отчетности о финансовых средствах руководящих работников. Имеются и другие институты контроля за соблюдением этических норм. В структурных подразделениях органов власти США штатным расписанием предусмотрена должность руководителя по вопросам этики деловых отношений. Он осуществляет надзор за системой проверки отчетов о финансовом положении должностных лиц, организовывает учебно-образовательные программы по вопросам этики и нравственности для персонала, а также обеспечивает соблюдение установленных правил. К тому же все государственные служащие обязаны пройти специальный курс подготовки по этике деловых отношений при поступлении на работу. В органах власти предусмотрена программа консультаций по этическим вопросам для своих служащих. Большой акцент сделан на привлечение внимания общественности к случаям нарушения этических норм государственными служащими [4].
Представляет особый интерес изучение японского опыта создания этических кодексов и их роли в формировании сознания государственных служащих. Внушительные успехи Японии связывают с эффективным функционированием бюрократического аппарата этого государства. Японское чиновничество характеризуется такими чертами как высокий профессионализм, трудолюбие, вежливость, стремление к порядку, глубокое чувство ответственности. Одним из важнейших механизмов контроля за социальным и политическим поведением японских государственных служащих является высокоразвитое чувство стыда (сохранения достоинства, лица, боязнь их потери). Каждый шаг японца, который может быть негативно оценен окружающими, особенно, старшими, является потенциальным источником стыда для него и для соответствующей социальной группы, членом которой он является. Лояльность по отношению к группе сильна, также как и обязанность постоянно поддерживать престиж.
Еще одной особенностью государственной службы Японии является суперпрестижность чиновничьей профессии. В чиновники в Японии идут выпускники самых престижных университетов, причем самые лучшие выпускники. Чтобы попасть в ряды бюрократии претенденты сдают труднейшие экзамены: более трудный (А), открывает путь к любым постам в правительственных структурах, чуть более легкий (Б), обеспечивает продвижение только до должности руководителя отдела. Одним из главнейших направлений борьбы с коррупцией в современной Японии является кадровая политика. Система государственной службы построена на принципе меритократии и ориентирована на службу обществу. Конституция Японии (1947 г.) ввела этические нормы ответственности государственных служащих перед гражданским обществом: Конституция гласит, что все государственные должностные лица являются слугами всего общества, а не какой-либо одной его части [2, С. 77-78].
С апреля 2000 г. в Японии действует Закон «Об этике государственных служащих», а так же утверждённые правительственным указом этические правила государственного служащего и нормы административных наказаний за их нарушение. Для решения указанных вопросов действует «Комиссия по этике государственных служащих», имеющая сложную систему назначения ее руководства для обеспечения независимости и стабильности деятельности.
Учитывая позитивный международный опыт, а также опыт других субъектов РФ, можно внести следующие предложения по совершенствованию регламентации поведения государственных служащих в Воронежской области:
- Создание независимых Комиссий по соблюдению этики в органах госвласти. В соответствии с ФЗ «О государственной гражданкой службе РФ» для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих в государственном органе субъекта РФ по управлению госслужбой образуется комиссия по соблюдению требований к служебному поведению. Можно предположить, что она разрешает споры только в крайних, конфликтных ситуациях. Более действенным механизмом стало бы наличие комиссий по этике в каждом государственном органе области, а также в каждом структурном подразделении правительства Воронежской области. Члены Комиссии могут выбираться из государственных служащих данного подразделения. Председатель Комиссии по соблюдению этики должен входить в состав комиссии при аттестации госслужащих, а также в конкурсные комиссии. Основная задача комиссий — осуществлять действия, направленные на объективное, полное и всестороннее расследование обстоятельств нарушения этического кодекса; давать предложения и рекомендации руководителю государственного органа по вопросам этики и о принятии соответствующих мер к государственным служащим; организовывать мероприятия, имеющие познавательно-нравственное и воспитательное значение.
- Введение и закрепление в сознании чиновников таких понятий как «профессиональная честь и достоинство», «профессиональный долг». Необходимо, чтобы в сознании государственного служащего утвердилось восприятие обратившегося к нему гражданина не как обузы, а как потребителя публичных услуг, которые он обязан предоставить данному человеку. В основу кодекса должен быть положен дух «общественного служения». Не менее важным является понятие «репутационный риск». Пока чиновник осознает, что, ведя себя вразрез с этическими нормами, он ничем не рискует, он не будет думать о нравственности и этике. Поэтому в заключительной части Этического Кодекса следует более четко прописать, что может последовать за систематическим нарушением норм Кодекса. Закрепление обозначенных понятий в сознании государственных служащих будет способствовать поддержанию высокого уровня нравственности, а четко обозначенная ответственность, влекущая опасение быть разоблаченным и наказанным, будет оказывать важное предупредительное воздействие.
- Повышение профессионализма государственных служащих, отход от «вассального» и «кланового» принципа формирования команды, усиление реальной конкуренции и открытости при поступлении на государственную службу. Целесообразно также разработать единую систему оценки добросовестности и профессионализма чиновников.
- Формирование системы социально-правового контроля и морального воздействия на чиновников со стороны гражданского общества, внедрение «культуры прозрачности». Открытость информации, свобода прессы, участие гражданского общества в мониторинге деятельности государства значительно препятствуют распространению коррупции. Ярким примером «культуры прозрачности» является Сеул. Здесь с 1999 г. действует программа «OPEN» — онлайновая система контроля за рассмотрением заявлений граждан чиновниками городской администрации, которая произвела настоящую сенсацию среди национальных антикоррупционных программ.
- Повышение репутации чиновника в глазах общественного мнения, которое необходимо для преодоления пропасти между властью и обществом, для установления реального диалога. В России сложился стереотип (небезосновательный), что чиновник – это коррупционер, бюрократ, хам, бездельник и т.д.. Такой негативный собирательный образ чиновника препятствует позитивным переменам, создает порочный круг. Далеко не каждый чиновник коррумпирован, равнодушен и нерадив. Есть и среди государственных служащих честные и достойные люди, отдающие своей работе много времени. Конечно, образ типичного чиновника не может в одночасье явить собой олицетворение порядочности, честности, ответственности, справедливости, компетентности. Чиновники сами должны позаботиться о своем имидже в общественном сознании, закрепить положительный образ реальными делами на благо общества. Необходимо создать вокруг этого процесса определенное информационное поле, в котором будут транслироваться основные позитивные качества новых чиновников. В Канаде, например, третья неделя июня объявляется национальной неделей государственной службы, в течение которой проводится целый ряд мероприятий, призванных подчеркнуть профессионализм государственных служб и их положительную роль. Есть среди них даже поэтический конкурс «Любовь к государственной службе» [3, с. 95.].
Автор: Зюзина Е.Б.
Литература:
- Ершова И.Б. Ограничения и запреты для государственных служащих по управлению их имуществом как способ предотвращения «конфликта интересов» в зарубежных странах. / И.Б. Ершова. //Право и безопасность. — № 3. – 2008. – С.34-45.
- Костенников М.В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы / М.В. Костенников, А.В. Куракин. — М., 2004. – 214 с.
- Куракин А.В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы США и Канады / А.В. Куракин. – М, 2002. – 127 с.
- Управление служебной этики в государственных органах США -(http://www.4uth.gov.ua/usa/russian/government/ethics_brief.htm)