Начало XXI века – время активного становления новой российской государственности, институтов государственного управления и местного самоуправления. Трансформация унитарного тоталитарного государства с жестко централизованным управлением в демократическую систему обусловила глубокий кризис российской государственности. Проблема совершенствования и укрепления государственности, форм, содержания государственного управления и местного самоуправления стала одной из важнейших в общественной жизни России. Поэтому обращение к изучению отечественного опыта государственного управления закономерно и необходимо.
История государственного управления — молодая, актуальная и перспективная отрасль научных знаний. Наибольший научный интерес у исследователей новейшего времени вызывают проблемы государственной власти и реформ в России, преодоления вульгарно-классового подхода к оценке деятельности монархов-реформаторов, объективного анализа деятельности консерваторов — А.А. Аракчеева, П.А. Валуева, К.П. Победоносцева и др., модернизации местного управления и самоуправления [1, с.53].
В представленной статье предпринята попытка проследить эволюцию института кормлений как основы местного управления в средневековой России.
Появление кормлений как важного государственного института Киевской Руси можно отнести ко времени правления князя Игоря (912-945 гг.), который посадил в древлянскую землю своего «мужа» Свенельда.
В древнерусском государстве при первых Рюриковичах местное управление находилось в руках местных князей и их администраторов. С усилением власти киевских князей они заменялись назначаемыми из центра должностными лицами — посадниками. Взять посадника у князя нередко означало добровольное покорение ему.
Ресурсы для своего существования агенты местной администрации получали через систему кормлений. Кормление — это порядок управления, при котором облеченные властью администраторы получали вознаграждение за свои действия от управляемого населения [2, с. 45]. В состав кормов входили: во-первых, периодические уплаты, которые все население вносило в определенные сроки местной администрации. Как правило это были большие религиозные праздники — Рождество, Пасха, Петров день; во-вторых, пошлины, то есть специальные оплаты каждого отдельного правительственного акта (например, судебные, торговые).
Особенность, кормлений состояла в том, что государственные сборы, взимавшиеся с населения, не поступали в казну, а распределялись между лицами, которые получали территорию в корм. Происхождение этого порядка связано с княжеско-дружинными отношениями. Князь и дружина — одно целое. Князь все делил со своей дружиной. Дружинники смотрели на все княжеские приобретения как на свои собственные. «Княжие мужи», направляясь на посадничество, рассматривали себя как равноправных правителей отдельных территорий, независимых от центра.
Такая постановка посаднической власти имела важные последствия. Административные функции посадников были несложными. В то время «управлять» означало следить за правильным и своевременным поступлением кормов, а не обеспечивать внутренний порядок на местах. В период феодальной раздробленности институт кормлений сохранился. Но если формы кормленного управления остались прежними, то основания этой системы изменились.
В Северо-Восточной Руси дружинные отношения исчезают. Верхи общества теперь обязаны служить великому князю и садятся на кормления на основании договора. И если в Киевской Руси кормление — это род соправительства, то в удельный период кормление уже служба. Кормленщик князю не товарищ, а слуга.
Собирание удельной Руси Москвою долгое время не сопровождалось изменением внутренних административных порядков в бывших княжествах. Все перемены сводились к замене власти местных князей властью великих князей Московских. Местное управление по-прежнему строилось на кормлениях. Но кормление являлось одновременно и государственной службой, и формой вознаграждения за военную службу.
Первоначально кормления ничем не ограничивались. Наместника, приехавшего, на кормление, население встречало «выезжим кормом». Взимаемые с населения корма были столь велики, что ими кормились и семьи, и челядь наместников.
Наместники были обязаны управлять территориями своими собственными силами, опираясь на административный и военный аппарат. Этому персоналу полагался особый корм. По мере усиления власти центра начались преобразования местного управления. Первые мероприятия правительства были направлены на сокращение количественного размера кормов. С конца XIV в. московские князья выдавали административным округам так называемые Уставные грамоты, которые определяли: во-первых, точные максимальные нормы кормленых сборов. Оригинал грамоты выдавался кормленщику.
Выборные представители общества (сотские, старосты) получали с нее копию. Всякий перебор кормов считался незаконным и население имело право требовать с наместников их возвращения через суд; во-вторых, сам сбор кормов запрещалось производить самим кормленщикам и их слугам. Сборщиками являлись сотские, выбранные населением. Они передавали корма наместникам. По замыслу правительства это должно было оградить население от вымогательства; в-третьих, наместникам запрещалось держать при себе второстепенных агентов свыше установленных грамотой; в- четвертых, устанавливались сроки и порядок разъездов слуг наместников. Каждому разрешалось объезжать округ не более двух раз в год.
Это были подготовительные шаги к полной реорганизации местного управления. Процесс реформирования местного управления был ускорен следующими обстоятельствами: — присылаемые из центра на короткий срок администраторы не были озабочены состоянием дел местного хозяйства. Главных для них было обогащение. Это вело к росту преступности, запустению местного хозяйства;
— усилилось недовольство населения тяготами поборов;
— поднимавшееся дворянство было недовольно кормлениями, так как доходы от местного управления шли в карман боярству, обеспечивая ему больший политический вес;
— слишком большая независимость кормленщиков к концу ХV в. стала неприемлемой для центральной власти. Следовательно, в ликвидации кормлений были заинтересованы и власть, и общество.
В середине ХVI в. в ходе земской реформы, проводимой Избранной радой, институт кормленщиков был упразднен. Таким образом, анализ кормленного управления позволяет сделать вывод, что эта система являлась одновременно и формой налаживания связи центра с местами, и формой вознаграждения боярства за военную службу.
Автор: Конова В.И.
Литература:
1. История государственного управления России. Учебник /Отв.ред. В.Г. Игнатов. — Ростов н/Д: Феникс, 2002.
2. Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IХ-ХIХ вв. — М.: 1910.