Реализация в 1906-1912 гг. комплекса мероприятий, составивших суть столыпинской аграрной реформы и направленных на модернизацию сельского хозяйства России, предполагала существенное изменение, дополнение и пересмотр действующего аграрного законодательства. Прежде всего, это касалось нормативно-правовых актов, регулирующих отношения собственности, права и формы владения и распоряжения землей, а также комплекса подзаконных актов, определяющих процесс функционирования учреждений, занимающихся реализацией аграрной политики, внесение корректив в деятельность уже существующих органов и механизм реализации отдельных мероприятий. Развитие аграрного законодательства происходило в условиях становления новой политической системы: в соответствии с Основными Законами Российской Империи законопроект принимался Государственной Думой и Государственным Советом и после этого утверждался Императором. Поэтому на начальном этапе многие мероприятия оформлялись в виде Высочайших Указов и вводились в действие в порядке 87 ст. Основных Законов Российской Империи и только в последующем выносились на обсуждение законодательных учреждений. В ходе обсуждения в Государственной Думе законопроекты направлялись в соответствующие комиссии (земельная, переселенческая, бюджетная и т.п.), которые вносили необходимые поправки и возвращали законопроект на общее рассмотрение. Такая процедура занимала временной промежуток от нескольких недель до нескольких лет, что зачастую снижало темпы проведения реформы и эффективность преобразований.
Комплекс документов, определявших содержание и реализацию мероприятий в аграрном секторе, включает нормативные акты различного характера. В первую очередь, это Высочайшие Указы Николая II, вводившиеся в действие в порядке 87 статьи. Во-вторых, это законы, утвержденные Государственной Думой, Государственным Советом и Императором. В-третьих, это различные «Правила» и «Положения» утвержденные Советом Министров и Комитетом по землеустроительным делам.
Развитие аграрного законодательства происходило непосредственно в ходе реализации реформы и отражало эволюцию правительственной политики в отношении сельского хозяйства, что выразилось в опережающем развитии некоторых норм подзаконных актов, издававшихся в ведомственном порядке Главным управлением землеустройства и земледелия.
Оформление правовой основы столыпинской аграрной реформы началось с издания императорского Указа 4 марта 1906 г. «Об учреждении Комитета по землеустроительным делам при Главном управлении землеустройства и земледелия и губернских и уездных землеустроительных комиссий, и об упразднении Комитета по земельным делам»[1]. Этот акт определил структуру, полномочия и компетенцию органов, создававшихся для реализации преобразований в сельском хозяйстве. Система губернских и уездных землеустроительных комиссий создавалось для оказания помощи Крестьянскому банку, но находилась введении Главного управления землеустройства и земледелия. Данный Указ был проведен в порядке 87 статьи, а основные его положения в дальнейшем вошли в Закон о землеустройстве 1911 г.
Цели, функции и принципы деятельности землеустроительных комиссий были определены в «Наказе землеустроительным комиссиям»[2], утвержденном Комитетом по землеустроительным делам 19 сентября 1906 г. Цель была обозначена как «содействие крестьянам в улучшении условий землевладения и порядков землепользования». Определялся порядок участия землеустроительных комиссий в деятельности Крестьянского банка по приобретению имений и распродаже земли крестьянам. Наказ устанавливал нормы землевладения, категории крестьян, которым комиссии должны были обеспечивать преимущество в покупке земли. Наказ определял направления деятельности комиссий и содержал указания о личном составе комиссий, порядке ведения делопроизводства.
Расширить массив земель, которые могли использоваться для преодоления крестьянского малоземелья, был призван Указ Николая II «О предназначении казенных земель к продаже для расширения крестьянского землевладения» от 27 августа 1906 г. Он предполагал передачу части казенных земель для продажи крестьянам на тех же условиях, которыми руководствовался Крестьянский банк. Однако при обсуждении Указа в Государственной Думе возникли возражения и он был отклонен. Его основные идеи в дальнейшем легли в основу «Правил о предназначении свободных казенных земель в пределах Европейского России для обеспечения нуждающихся в земле крестьян»[3]. Проект был внесен во III Государственную думу в 1907 г. Он изменял порядок использования государственных земель: сдача казенной земли в аренду заменялась ее продажей нуждающимся крестьянам, на праве полной и неотъемлемой собственности.
Активизация участия Крестьянского банка в реализации государственной земельной политики привела к пересмотру условий, на которых он действовал при операциях по купле – продаже земли. 14 октября 1906 г. был издан Указ «О понижении платежей заемщиков Крестьянского поземельного банка», который предусматривал установление новых ставок, начиная со второго полугодия 1906 г.[4]Этот Указ, как и предыдущие, был принят в порядке 87 статьи, внесен во II Государственную Думу, но не был рассмотрен.
Решающую роль в осуществлении нового аграрного курса сыграл Указ 9 ноября 1906 г. «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающихся крестьянского землевладения и землепользования», который дал старт реализации реформы: крестьяне получали право свободного выхода из общины с укреплением в собственность участков из общинного надела. Указ был принят в порядке 87 статьи, а его реализация осуществлялась Комитетом по земельным делам.
Снятие ограничений на выход крестьян из общины и переход к распространению личной собственности на землю, потребовали изменений в принципах функционирования Крестьянского банка. Указом от 15 ноября 1906 г. «О выдаче Крестьянским поземельным банком ссуд под залог надельных земель»[5] предусматривалась возможность выдачи ссуд под залог надельных земель сельским обществам, крестьянам, перешедшим к участковому владению и товариществам крестьян, созданным для приобретения земли. Залог распространялся и на уже принадлежащую землю, и на приобретаемую. Указ вводился в действие по 87 статье. Соответствующий законопроект был внесен во II Государственную думу в марте 1907 г., но остался нерассмотренным, а затем был внесен в III Думу. Одобрен Думой после внесения изменений 9 июня 1912 г. и утвержден 5 июля 1912 г.
Дальнейшее развитие аграрных преобразований потребовало принципиальных изменений в деятельности Крестьянского банка. Это нашло отражение в Положении «О согласовании посреднической деятельности Крестьянского поземельного банка с общими землеустроительными мероприятиями правительства»[6]. В основу проекта, разработанного Комитетом по землеустроительным делам, была положен принцип установления разных норм процентного соотношения выдаваемых ссуд к оценке земли – в зависимости от того, насколько сделка соответствовала политике правительства. Подчеркивалась важность стимулирования приобретения крестьянами земли в частную собственность. Проект был рассмотрен Советом министров в апреле 1908 г. и утвержден Николаем II 27 июня 1908 г.
Регламентация ведения землеустроительных работ началась с издания 15 октября 1908 г. «Временных правил о выделе надельной земли к одним местам». Основные принципы этого документа исходили из поощрения добровольных выделов, упрощения и ускорения производства, соответствия выделов целям землеустройства. «Наиболее совершенным типом земельного устройства является хутор, а при невозможности образования такого — сплошной для всех полевых угодий отруб»[7].
Ключевым документом, определившим дальнейшее направление землеустроительной политики, стали «Временные правила о землеустройстве целых сельских обществ» от 19 марта 1909 г. Они были разработаны и утверждены Комитетом по землеустроительным делам и определяли учреждения и механизм реализации землеустроительной политики. Правила относились к ведомственным распоряжениям и не требовали утверждения законодательными палатами.
Закон 14 июня 1910 г. «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении» стал результатом многолетнего обсуждения Указа 9 ноября 1906 г. в Государственной Думе и обобщения практики реализации основных мероприятий. В него вошли нормы, которые появились в форме внутриведомственных инструкций, в том числе положения «Временных правил о землеустройстве сельских обществ 19 марта 1909 г.».
Дальнейшая эволюция землеустроительной политики предопределила появление еще одного административно-ведомственного распоряжения – «Правил выдела надельной земли к одним местам»[8] от 19 июня 1910 г., которые были разработаны и утверждены Комитетом по землеустроительным делам. Они поставили конечной целью землеустройства «разверстание всего надела» и призывали стремиться к охвату максимальной площади устраиваемого надела. Правила детализировали механизм землеустройства и оговаривали возможность не только добровольного, но и обязательного выдела.
Сформировавшиеся нормы реализации аграрных преобразований были обобщены и систематизированы, получили направление дальнейшей эволюции в «Законе о землеустройстве», утвержденном 29 мая 1911 г. Его проект был подготовлен Комитетом по землеустроительным делам и в марте 1907 г. внесен во II Государственную Думу, но остался нерассмотренным. В ноябре 1907 г. проект был оглашен в общем собрании III Государственной Думы и передан в земельную комиссию. Обсуждение проекта проходило с 12 октября по 27 ноября 1909 г. Окончательно «Проект закона о землеустройстве» был принят Думой 18 февраля 1910 г. В Государственном совете текст документа подвергся изменениям. В окончательный вариант законопроекта вошли положения Закона 14 июня 1910 г., «Временных правил 19 марта 1909 г. о землеустройстве целых сельских обществ», «Правил 19 июня 1909 г. о содействии Крестьянского поземельного банка переходу крестьян от товарищеского владения заложенною в Банке землею к единоличному» и «Правил о выделе надельной земли от 19 июня 1910 г.». Закон способствовал внедрению более совершенных форм хозяйствования для общинного и подворного владения; был нацелен на борьбу с чересполосицей и дальноземельем.
Наращивание объема землеустроительных работ и перенос на землеустройство основного акцента аграрных мероприятий, вовлечение в этот процесс все большего количества крестьян, в том числе и не очень состоятельных заставили правительство озаботиться проблемой финансовой поддержки тем хозяйствам, которые переходили к участковому и хуторскому землевладению. На этапе перехода крестьян к новым формам землевладения и землепользования, обустройства и налаживания хозяйства на новом месте, выяснялось принципиально важное значение оказания им кредитной поддержки. 28 ноября 1911 г. в Государственную думу был внесен проект «Правил о ссудах и пособиях из средств казны при землеустройстве»[9]. Его основные положения сводились к следующему: ссуды выдавались исключительно на осуществление землеустройства; кредит не имел точной фиксации размеров и сроков возврата, что объяснялось разнообразием целей, на которые могли быть использованы средства – на оборудование и улучшение хозяйства и инвентаря; ссуды предоставлялись всем мелким владельцам, которые не имели собственных средства для проведения необходимых работ. Одобренный законодательными учреждениями, законопроект получил высочайшее утверждение 16 июня 1912 г.
Важным направлением аграрных преобразований стало переселение крестьян из Европейской России в Азиатскую часть страны. Стимулировать переселенческое движение был призван Указ «О передаче кабинетских земель в Алтайском округе в распоряжение Главного управления землеустройства и земледелия для образования переселенческих участков»[10] от 19 сентября 1906 г. Закон определял перечень земель и порядок их использования для создания переселенческих участков с последующим переходом в постоянное пользование переселенцев. Обсуждение законопроекта, введенного в действие по 87 статье, проходило во II Государственной Думе в 1907 г., но безрезультатно. Законопроект был принят III Государственной Думой, и вступил в законную силу 9 мая 1911 г.
Активизация переселенческого движения потребовала детальной регламентации и усиления регулирующей роли государства. 13 марта 1908 г. царем было утверждено «Положение о порядке переселения за Урал в 1908 году», принятое Советом Министров. Признавая целесообразным сохранить на 1908 г. порядок переселения, предполагавший право всех желающих переселиться крестьян, независимо от их местожительства и экономической состоятельности, посылать ходоков для осмотра и зачисления свободных земель в Сибири, Совет министров 19 февраля 1908 г. включил в число районов для переселения Уральскую область, а главноуправляющему землеустройством и земледелием предоставил право приостанавливать выдачу ходаческих свидетельств.
Одной из проблем переселенческого движения был недостаток средств у переселенцев на удовлетворение самых насущных потребностей. Законопроект «О порядке выдачи ссуд на общеполезные надобности переселенцам»[11] был представлен правительством в II Государственную думу в 1907 г. Государственная дума приняла его с незначительными изменениями и дополнениями в феврале 1909 г. Проект предусматривал предоставление беспроцентных ссуд сроком до 10 лет для сооружения обводнительных, осушительных и дорожных сооружений, для постройки общественных зданий, организации пожарной охраны сельских строений, на сельскохозяйственные предприятия и на внутринадельное межевание.
С ростом численности переселенцев возрастало количество проблем в организации переселения. Одной из них стало стремление в Сибирь крестьян, которые не имели необходимых средств на организацию хозяйства и были обречены на ухудшение своего положения. Чтобы сократить поток бедных крестьян Совет Министров обсудил возможную перспективу отмены бесплатного проезда переселенцев. В постановлении «О бесплатной перевозке переселенцев и ходоков в 1909 и 1910 годах» от 31 июля 1909 г. отмечалось, что «бесплатная перевозка переселенцев и ходоков представляется мерой не вполне удачной, так как она способствует переселению лиц несостоятельных, малопригодных для заселения отдаленных местностей»[12]. Признавалась необходимым привлекать для колонизации Сибири наиболее крепкие в хозяйственном отношении элементы русского крестьянства, сохранить в течение ближайших двух лет действие льготной меры, ограничив ее применение лишь при переселении в труднозаселяемые районы Дальнего Востока и при возвращении на родину обратных неимущих переселенцев и ходоков.
Рост числа переселенцев привел к росту спроса на земельные участки, который превысил наличность свободного колонизационного фонда. Главное управление землеустройства и земледелия выступило с предложением об ограничении срока зачисления участка до одного года. Проект был представлен в Думу в октябре 1909 г. и обсужден 9 апреля 1910 г. Государственная дума одобрила законопроект «Об изменении срока сохранения переселенческих участков за ходоками и переселенцами, самовольно покинувшими места водворения»[13] 28 апреля 1910 г.
В 1910 г. на повестку дня был поставлен вопрос об окончательном определении земельных прав сибирских переселенцев. Решение этой проблемы содержалось в «Положении о поземельном устройстве крестьян и инородцев на казенных землях Сибирских губерний и областей»[14]. Проект «Положения» преследовал цель провести колонизацию Сибири на основе купли и продажи земли, что предполагало утверждение права собственности на те участки, которые уже были освоены отдельными домохозяевами и свести к минимуму случаи возникновения при поземельном устройстве общинного владения. Вместо постоянного пользования утверждалось право собственности сибирских крестьян на землю с правом выдела участков к одним местам. Проект был внесен в III Государственную думу в ноябре 1910 г. Однако до окончания срока полномочий III Думы проект так и не был рассмотрен, и в IV Думе его обсуждение началось заново, но законодательного утверждения проект так и не получил. Его принципиальные положения были положены в основу ведомственных «Правил о порядке отвода хуторов и отрубов в сибирских губерниях», составленных совместно чиновниками министерства внутренних дел и Главного управления землеустройства и земледелия 21 апреля 1911 г.[15]
Ввиду ограниченности запаса переселенческих участков в Сибири Главное управление землеустройства и земледелия пыталось упорядочить условия заселения заготовленных для переселенцев участков путем организованного ходачества. Однако практика показала, что поток переселенцев постепенно иссякает, в нем преобладают не имеющие установленных документов ходоки и самовольные переселенцы. Правительство осознало необходимость восстановить свободу ходачества, что нашло отражение в постановлении «О порядке ходаческого движения за Урал в 1911 г.»[16]. 3 февраля 1911 г. его одобрил Совет министров, а 4 марта 1911 г. утвердил Николай II.
Рост переселения за Урал постоянно требовал мер по корректировке направлений движения переселенцев, учета интенсивности движения, организации более равномерного распределения по Сибири новоселов. На преодоление обозначившихся недостатков был направлен проект о продаже земель в Сибири. Он был внесен в Комитет по землеустроительным делам 20 декабря 1910 г. В мае 1911 г. предложения об установлении порядка продажи крестьянам переселенческих участков в Азиатской части России были конкретизированы[17] и в итоге составили законопроект «О продаже переселенческих участков в некоторых местностях Азиатской России»[18]. Предлагалось сохранить даровую раздачу земли только для отдаленных местностей, а в обжитых местах (в Сибири, Степном крае и Туркестане), где земля приобрела уже известную ценность – продавать участки переселенцам. Проект исходил из того, что продажа земель переселенцам могла производиться на льготных условиях и покупная стоимость должна быть минимальной. Был предусмотрен льготный порядок погашения покупного долга – рассрочка на 20 лет без начисления процентов, равными частями. Предельное количество земли, которое могло быть продано одному домохозяину – 75 дес. Проект предусматривал, что продажа возможна только отдельным домохозяевам в единоличную собственность и товариществам, с определением земельного пая каждого участника.
Совет министров принял постановление «О порядке заготовления переселенческого фонда за Уралом в 1911 г.», признававшее, что «необходимо наряду с нарезкой участков в форме хуторов и отрубов, сохранить в 1911 г. и прежний способ участков для целых селений с таким расчетом, чтобы не менее 1/3 фонда в каждом переселенческом районе было заготовлено с разбивкой на хутора и отруба»[19]. ГУЗиЗ издало 25 марта 1911 г. циркуляр, который предписывал в обязательном порядке не менее 1/3 фонда нарезать только в виде хуторов и отрубов. На площади, предназначенной к замежевыванию в переселенческие участки, землеустроители обязаны были сначала проектировать хуторские наделы и места для хуторских поселков, а затем намечать участки, не вошедшие в состав хуторов[20].
По мере расширения колонизационного фонда за Уралом правительство пошло по пути привлечения частного капитала к решению проблем хозяйственного освоения Азиатской России. Регулировать этот процесс были призваны «Правила о привлечении частной предприимчивости к разработке впусте лежащих казенных земель в малонаселенных местностях»[21]. Проект правил был одобрен 5 мая 1911 г. Советом министров. В феврале 1912 г. проект с поправками, запрещавшими приобретать и арендовать впусте лежащие земли иностранцам и инородцам, вернулся в Совет министров, но решение о представлении проекта в Государственную думу так и не было принято.
Проект «Об изменении правил о выдаче ссуд на хозяйственное устройство переселенцев»[22] был внесен в IV Государственную думу 4 января 1912 г. Предполагалось изменить существовавший порядок выдачи ссуд на хозяйственное устройство переселенцев, который был рассчитан на то, чтобы выдавать ссуды только нуждающимся. Согласно новым правилам предполагалось поставить возможность выдачи ссуды в зависимость от действительной трудности хозяйственного устройства в данной местности или от особой государственной необходимости скорейшего ее заселения. При этом размеры ссуд увеличивались и получение их становилось правом заселяющих определенные районы вне вопроса о степени их нуждаемости. Государственная дума приняла законопроект 9 июня 1912 г.
Таким образом, аграрное законодательство России в 1906-1912 гг. представляло собой многочисленный корпус документов различного характера и происхождения. В своем развитии оно претерпело сложную эволюцию и отразило динамику общего аграрного курса правительства. На формирование законодательной базы, регламентирующей процессы, происходившие в сельском хозяйстве, оказывали влияние соотношение сил в правящих кругах, взаимоотношения правительства с законодательными органами, авторитет отдельных представителей бюрократии, а также общее развитие экономической и политической ситуации в стране.
Автор: Сысоева Л.Н.
Примечания:
[1] РГИА, ф. 1291, оп.122, д.40.
[2] РГИА, ф. 592, оп.1, д.334.
[3] РГИА, ф. 1278, оп.6, д.21, л.13об.–14об.
[4] РГИА, ф.592, оп.1, д.334; Сидельников, С.М. Аграрная политика самодержавия в период империализма. — М., 1980. — С.98.
[5] РГИА, ф.592, оп.44, д.521.
[6] РГИА, ф.592, оп.1, д.334.
[7] РГИА, ф.1276, оп.2, д.406, л.188об.
[8] Александровский Ю.В. Закон 14 июня 1910 г. об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении. — СПб., 1911. — С.367-375.
[9] П.А. Столыпин: Программа реформ. Документы и материалы. Т.2 — М.: РОССПЭН, 2003.
[10] ПСЗ III. Т. 26. № 28357.
[11] П.А. Столыпин: Программа реформ. Документы и материалы. Т.2 — М.: РОССПЭН, 2003.
[12] РГИА, ф. 391, оп.3, д.1600, л.18-19.
[13] П.А. Столыпин: Программа реформ. Документы и материалы. Т.2 — М.: РОССПЭН, 2003.
[14] РГИА, ф. 1278, оп. 6, д. 73, л. 3–9об. Скляров Л.Ф. Переселение и землеустройство в Сибири в годы столыпинской аграрной реформы. — Л., 1962. — С.341.
[15] РГИА, ф. 391, оп.4, д.1370, л.168-169.
[16] РГИА, ф. 1276, оп. 2, д. 49, л. 93–95.
[17] РГИА, ф. 1276, оп.7, д.319.
[18] РГИА, ф. 1276, оп. 8, д. 292. л. 20 об. – 22.
[19] РГИА, ф. 1276, оп.7, д.309, л.2об-3.
[20] Скляров Л.Ф. Переселение и землеустройство в Сибири в годы столыпинской аграрной реформы. — Л., 1962. — С.327.
[21] РГИА, ф. 1276, оп.7, д.317, л. 12-22; РГИА, ф. 1276, оп. 1, д. 300, л. 10–14.
[22] П.А. Столыпин: Программа реформ. Документы и материалы. Т.2 — М.: РОССПЭН, 2003.