Еще в древних цивилизациях Ближнего Востока использовались те или иные формы финансового контроля, дабы уличить в обмане нечестных чиновников. Увлекательное повествование на эту тему содержится в Библии. В Священном Писании неоднократно упоминается о необходимости обеспечения контроля за использованием общинных денег и имущества [1, c. 102].
До середины 17 в. в России не был образован такой орган власти, который бы целенаправленно и непрерывно осуществлял финансовый контроль. В то же время практически все государственные органы в той или иной степени обладали контрольно-ревизионными полномочиями.
Датой зарождения государственного финансового контроля считается 1656 г., когда был учрежден приказ Счетных дел, необходимость создания которого была вызвана укреплением финансового хозяйства России во время военных действий. Основой деятельности Счетного приказа являлось выполнение ревизионных функций, особый контроль уделялся выдаче жалования военным и прочим военным расходам.
Кроме вышеуказанного к финансовым приказам относились приказ Большой казны, приказ Большого прихода, приказ Новой четверти, приказ Денежной раздачи, приказ Сбора запросных и пятинных денег и др.
Приказ Новой четверти заведовал кабацкими сборами с южных городов и Москвы, приказ Большого прихода – доходами с таможни, приказ Большой казны – Денежным двором, в котором чеканились монеты, также торговлей и казенной промышленностью. Приказ Сбора запросных и пятинных денег заведовал сбором чрезвычайных налогов, которые шли на военные нужды. Учрежденный в 1655 г. Счетный приказ проводил финансовые проверки органов общегосударственной власти (Приказа большой казны, Разрядного приказа), а также инспекционные выборочные проверки местных органов т. н. «земских приказов» или «четвертей» (Смоленского приказа, Устюжской четверти и др.), осуществлял ревизионную практику, обязывая все остальные приказы предоставлять приходно-расходные книги.
Так, в 1658 году Счетный приказ потребовал от Разрядного приказа сведения о том, «что было в Смоленске в приходе денег» и на какие цели они были израсходованы. Не удовлетворившись, по всей вероятности, предоставленными документами, Счетный приказ вызвал в Москву подьячих, ведавших денежными средствами, на которых и сделал начеты. По действовавшему законодательству в возмещение начетов, наложенных на должностных лиц Счетным приказом по результатам ревизии, могло быть продано все их имущество.
Четверти (территориальные приказы) осуществляли свою контрольную функцию по отношению к местным органам власти при прямом содействии воевод, которые несли ответственность за соблюдение финансового порядка на местах. Так, например, именно воеводам вменялось в обязанность предоставлять приказам отчетность по всем материальным ценностям, находящимся в их распоряжении и проводить с данной целью ревизии, оценки и описи.
Действительно, воеводы несли ответственность за соблюдение финансовой дисциплины на местах, и за непредставление или несвоевременное представление сметных списков им грозили штраф или наказание. Воеводы формировали отчет (сметный список), в котором указывались: доходы, которые должны были поступить и фактически поступили, остатки на начало финансового года; недоимки; произведенные за год расходы и остатки к концу года. Также к финансовым полномочиям воеводы относилось ведение писцовых книг, заключавших описание земель по количеству и качеству, урожайность земель, повинности в пользу землевладельца-феодала.
Писцовые книги, а также приходные и расходные книги составляли основу для годовых финансовых отчетов – сметных списков, отсылаемых воеводой в приказы. Данный отчет предоставлялся приказам для проведения предварительного финансового контроля. Следовательно, на этом этапе была создана вертикальная иерархическая структура финансовых органов, в основе которой низовым органом финансового контроля в пределах уезда стал воевода.
В 1705 г. на смену Счетному приказу пришла Ближняя канцелярия, которой были подчинены все Приказы, и которая стала центральным органом всех ветвей государственного управления. Указом от 08 декабря 1710 г. на нее было возложено сличение государственных доходов с расходами. Именно к ней поступали из всех губерний ведомости о доходах и расходах. Ближняя Канцелярия проводила ревизию всех денежных счетов и расходов, произведенных присутственными местами. Но из-за недостатка средств, необходимых для выполнения этой важной контрольной функции, пришлось обращаться к старому методу и для проверки приходных и расходных книг вызывать из присутственных мест приказов и губерний дьяков.
Во главе Ближней Канцелярии Петр I поставил своего воспитателя – Никиту Зотова. Для борьбы со взяточничеством Царскими указами от 5 марта 1711 г. и 17 марта 1714 г. был учрежден институт фискалов во главе с генерал-ревизором, выполнявшим функции проверки исполнения. Указ об учреждении генерального ревизора или “надзирателя указов” царь написал полностью собственноручно. В получившемся не особенно пространным указе от 27 ноября 1715 г. регламентировались обязанности, компетенция, статус и порядок работы генерального ревизора [3].
Впоследствии, Ближняя Канцелярия делегировала часть своих контрольных полномочий Сенату. А с 1712 г. данные функции перешли к Обер-комиссару сенатской канцелярии князю Вадбольскому, который проводил ревизии и контролировал, чтобы в приходные и расходные книги не попали «нерасписанные статьи». В итоге, полноценная система финансового контроля была сформирована за счет создания разнообразных органов и учреждений, которые осуществляли предварительный, текущий и последующий финансовый контроль.
К началу 18 в. такими учреждениями выступали соответственно Ближняя канцелярия, Сенат и фискалитет, а в дальнейшем, Ревизион-коллегия, отчасти Камер – и Штатс-контор- коллегии.
Уже в первой половине 18 века прослеживается тенденция централизации финансового управления в целом и финансового контроля в частности. Так, 22 февраля 1711 г. был учрежден Правительствующий Сенат, наивысшая финансовая организация России, выполняющая государственный контроль, в составе которой были Ближняя Канцелярия (до 1719 г.) и Ревизион-коллегия (с 1720 г.), основными функциями которых были проверки ведомостей о приходе и расходе средств, зачисленных после проверок Камер-конторами и Штатс-конторами.
Согласно именному Указу Петра I «О поручении Правительствующему Сенату попечения о правосудии, об устройстве Государственных доходов, торговли и других отраслей Государственного хозяйства» основными функциями Сената были осуществление контроля над государственными расхода- ми, обеспечение максимального сбора доходов для укрепления русской армии, организации и поддержке торговых отношений с Персией и Китаем. Уже с 1718 г. созданные финансовые коллегии, в частности Ревизион-коллегия, осуществляли по- следующий финансовый контроль.
В этот же период формируется единая правовая база финансового контроля на основании того, что 28 февраля 1718 г. был утвержден Генеральный регламент «Генеральный регламент или устав, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина, подданнейше поступать имеют», регулирующий работу коллегий и осуществивший попытки внедрить в контрольно-ревизионную деятельность принципы законности, единства и всеобщности.
Генеральному регламенту были противопоставлены специальные регламенты (партикулярные), регулирующие деятельность Штатс-контор-коллегии (февраль 1719 г.) Проведенная в 1775 г. губернская реформа учредила создание казенных палат и наделила их функциями Камер-коллегий и Штатс-контор с целью создать определенную финансовую базу властям губернии и частично децентрализовав их функции финансового управления. Но при этом централизм управления был сохранен, созданная центром Экспедиция о государственных доходах вместе с ассигнационным банком осуществляла свою деятельность под контролем Генерал-прокурора.
В 1780 году Экспедиция о государственных доходах была поделена на четыре самостоятельные экспедиции, из которых первая заведовала государственными доходами, вторая – расходами, третья – свидетельством счетов, а четвертая – взысканием недоимок, недоборов и начетов.
Историки утверждают, что человечество знакомо с определенными видами отчетности уже многие тысячелетия. Учет и отчетность (равно как и контроль ее содержание) вначале прямо были связаны с потребностями содержания двора, а также больших постоянно действующих армий, с развитием производства и коммерции, удержанием в покорности многонационального населения обширных территорий первых цивилизаций [2, с. 83]. А люди-функционеры, составляющие жесткий контроль аппарата в каждой из таких древних империй, нередко получали почти официальный титул «глаза и уши царя».
Автор: Пивкина А.А.
Библиографический список
1.Дятлова О.В. Этапы развития контроля в России // В сборнике: Всероссийский конгресс по проблемам финансового контроля доклады и выступления. М., 2006. С.102-104.
2.Дятлова О.В. Этапы развития аудиторского контроля // Ученые записки Российского государственного социального университета. 2006. № 3 (51). С. 83-87.
3.О порядке заседаний и делопроизводства въ Правительствующемъ Сенате, и о должности Оберъ-Фискала. // ПСЗ – 1. Т. IV. № 2331.
4.Шамшеев, С.В. Методология определения эффективности инновационной деятельности предприятия при проведении аудиторской проверки / С.В. Шамшеев. М.: РГСУ, 2009. – 88 с.
5.Шамшеев, С.В. Диагностика проблем развития организации и причин их возникновения при проведении аудита систем управления / С.В. Шамшеев // Социальная политика и социология. 2013. – № 5-1 (98). – С. 159–174.