Феномен конституционного процесса относится к традиционно правовой сфере интересов. Политологи предпринимают попытки его исследования, однако не располагают ни отработанным категориальным аппаратом, ни общей теоретической концепцией.
Среди правовой научной литературы, прежде всего, следует отметить работу румынского правоведа А. Нишиц «Правотворчество: Теория и законодательная техника», вышедшую на русском языке в 1974 году. В процессе создания права Нишиц выделяет две стадии: первая включает происходящий в обществе процесс познания, оценки психологических и волевых факторов, анализа правообразующих факторов и выражения на этой основе господствующей воли; вторая – стадия законотворчества – юридически значимые действия органов, управомоченных на издание правовых норм по определению правовых решений, норм позитивного права.1 Хотя речь идёт не о конституционном, а о правотворческом процессе (термин конституционный процесс появился и вошёл в научный дискурс только в 90-е годы), суть создания эффективной системы права – поиск консенсуса и его закрепление в правовой форме посредством процессуальных действий – румынским правоведом определена верно. Близкой позиции придерживается В.Б. Пастухов, определяющий конституционный процесс как «поиск и достижение национального согласия по вопросу об основах общественного государственного устройства».2 Данные трактовки ближе всего к политологическому фокусу. Однако в большинстве случаев юристы более склонны рассматривать феномен конституционного процесса, прежде всего, с формально-правовых позиций. Т.Д. Зражевская трактует «конституционный процесс как государственно-правовое явление», представляющее собой «форму существования норм конституционного материального права…».3 В.В. Бородин считает, что «конституционный процесс – это система правовых норм и процедур, регулирующих порядок подготовки, разработки, принятия и вступления в силу Конституции (Основного Закона), изменения, пересмотра и прекращения действия Конституции, а также обеспечения эффективного функционирования основных конституционных институтов в течение всего срока действия конституции».4 При этом Бородин значительное внимание уделяет конституционной деятельности как решающему фактору в разработке, обсуждении и принятии конституции, роли правовой культуры, связи и взаимодействию процесса конституционного с политическим. Отмечается, что конституционный процесс «формируется под влиянием политического процесса, в нём преломляются политические идеи, интересы и фиксируется компромисс политических сил в обществе по вопросам политического развития». В свою очередь, «конституционный процесс влияет на политический процесс, определяя конститу-ционно-правовые формы политической деятельности».5 Докторская диссертация В.В. Бородина представляет особый интерес, так как в ней впервые предпринята попытка разработки теоретической модели конституционного процесса, точнее, идеальной модели демократического конституционного процесса, исследованы вопросы взаимозависимости конституционных реформ, конституционализма и конститу-ционного процесса, влияние на них экономических и политических преобразований. Однако фокус исследования в целом формально-правовой, что не позволяет автору преодолеть противоречие между теоретическими посылками и принципами, некой нормативной моделью, и реальной практикой конституционного процесса. В частности Бородин утверждает, что «конституция должна содержать чёткие положения по всем жизненно важным вопросам реформирования на основе плюрализма мнений».6 Практически же реализация этого постулата представляется по крайней мере затруднительной. Если не достигнут предварительный консенсус относительно базовых процедур и ценностей, учёт всего спектра мнений политических акторов будет вести только к бесконечному затягиванию конституционного процесса и превращению конституции в разноречивую декларацию. Навязывание же одной доминирующей силой принципов интеграции социума, даже исходя из самых благих намерений чревато низкой эффективностью конституционных институтов и незначительной легитимностью самого основного закона. В этом отношении польский и российский опыт являются весьма поучительным. Отмечен и следующий факт: политические силы своё отношение к вопросам принятия новой конституции полностью связывают с тем, как это отразиться на удовлетворении их политических интересов (Украина, Россия, Польша). Однако помимо призыва к стремлению к позитивному компромиссу других способов обуздания эгоцентризма политических акторов, включённых в конституционный процесс, Бородин не предусматривает. Совершенно неясно также, каким образом обеспечить в условиях транзита требуемую политическую и финансово-экономическую стабильность. Не ставится и ряд других практических вопросов: в каких условиях расширение состава участников конституционного процесса является желательным, а в каких будет вести только к его затягиваю; как избежать политизации конституционного процесса при разработке проекта конституции действующим парламентом; как правильно выбрать благоприятное для протекания конституционного процесса политическое время и т.д.? Представляется, что подобные недостатки могли бы быть преодолены при использовании политологического подхода. В частности, факторного анализа.
Продуктивным видится использование системного анализа конституционного процесса. В качестве элементов системы конституционного процесса Бородин отмечает следующие:
1) Нормативная база системы конституционного процесса – система норм, регулирующих положения и действия в границах конституционного процесса. Эти нормы касаются основных вопросов, как то: принятие решения о необходимости разработки новой конституции, решение вопроса о составе, статусе, условиях работы конституционной комиссии законодательного собрания или учредительного конституционного собрания, утверждение их рабочих групп, разработка и обсуждение в конституционной комиссии общей концепции новой конституции, утверждение в законодательном органе или другой структуре общей концепции, решение вопросов об ознакомлении населения с общей концепцией, обсуждение в конституционном органе промежуточных вопросов относительно подготовки проекта, решение вопросов о порядке обсуждения конституции пред её принятием, назначение порядка принятия конституции и вступления её в силу. Бородин отмечает, и в этом с ним трудно не согласиться, что своевременное прогнозирование и закрепление конституционного процесса в определённых правовых актах помогает поднять его «на тот организационный уровень, который является обязательным условием достижения положительных результатов».7
2) Субъекты конституционного процесса. У Бородина это институциональная часть системы – государственные и гражданские организационные структуры, в той или иной форме принимающие участие в разработке, принятии и проведении норм и принципов конституции в жизнь. Понятие субъекты шире и состав участников необходимо отслеживать поэтапно, включая принятие на референдуме и последующую реализацию. Представляется необходимым учитывать следующие их характеристики: статус и полномочия, определённые в нормативной базе; идеологическая ориентация, заинтересованность в том или ином варианте исхода конституционного процесса и содержания конституции; наличие и характер массовой базы; располагаемые ресурсы, профессиональные навыки и уровень правовой культуры.
3) Конституционная деятельность – способы, методы и организационные формы, с помощью которых осуществляется непосредственная творческая деятельность, связанная с разработкой, принятием, развитием установленной конституции в процессе её реализации в практической жизни.8 Сюда включается и деятельность по внесению в текст поправок и дополнений. Как отмечает Бородин, «деятельность есть наиважнейший систематизирующий фактор. Она, её качество и результативность – критерий того, насколько эффективно выполняют свои функции все составляющие конституционного процесса».9
4) Правовая культура – система, включающая: право как систему норм; совокупность свойственных обществу правоотношений; правовые учреждения, обеспечивающие правовой контроль, регулирование и исполнение норм права; правосознание, рассматриваемое под углом зрения духовного отражения всей правовой действительности; правовое поведение как деятельность в сфере правового регулирования. Правовая культура является частью демократической культуры.10
5) Социальная база конституционного процесса – реально существующая социальная структура общества и отношения между основными социально-политическими силами. Важно не допустить серьёзных расхождений между конституционно-правовым регулированием и реальными потребностями общества.
6) Научные предпосылки – исследования в сфере конституционного права, политики, социологии, экономики, так или иначе воздействующие на формирование институционального дизайна, осуществление институционального выбора.
Справедливо отмечается, что гармонично выстроенная, отличающаяся высокой степенью эффективности взаимодействия элементов, система конституционного процесса является залогом его продуктивности. Наличие же серьёзных дефектов в системе может создать непреодолимые препятствия на пути разработки и утверждения полноценных конституционных оснований общественных отношений.
Конституционный процесс, являясь своего рода способом адаптации конституционного порядка к общественным изменениям, имеет циклический характер. Первопричина цикличности кроется в ригидности институциональных, организационных форм, вследствие чего рано или поздно возникает нормативный лаг, подлежащий устранению. Предпосылкой очередного цикла является накопление противоречий между общественными отношениями и правовой системой их регулирования. Началом – принятие решения о разработке новой конституции или проведении конституционной реформы.
Конституционные реформы рассматриваются Бородиным и О.Румянцевым, как составляющая конституционного процесса, наряду с процессом реализации конституции.11 Если применить к характеристике конституционного процесса параметры глубины и масштабности преобразований, то, следует предположить, что конституционные реформы могут протекать в двух формах: путём внесения поправок и дополнений в текст действующего Основного Закона, и путём разработки и принятия новой конституции. Вероятен и симбиоз, как в случае польского конституционного процесса 90-х годов.
Конституционный процесс можно рассматривать также как политический институт, функционально призванный обеспечивать поддержание демократических форм осуществления власти. Если рассматривать конституционный процесс во всех трёх базовых типах политического режима, то функциональную задачу следует трактовать шире – поддержание легальных и легитимных форм осуществления власти.
Конституционный процесс в тоталитарной или авторитарной политических системах обычно выпадает за рамки анализа. Причиной, возможно, является довольно широко распространённое мнение о том, что в условиях авторитаризма или тоталитаризма реализация подлинного конституционализма не мыслима и, следовательно, конституционный процесс не несёт самостоятельной сущностной нагрузки. Своего рода исключением из общего правила является позиция К.Састейна, полагающего, что существует два типа конституционализма – восточный, советского образца, и западный. Причём при переходе от первого типа ко второму в ходе трансформационного конституционного процесса неизбежна гибридизация, включение потенциально коллизионных норм.12 В целом же, следует отметить, что разработанной теории трансформационного конституционного процесса не создано. Хотя трансформационная специфика требует самостоятельного рассмотрения.
Правоведами также предлагаются различные варианты фазовой динамики конституционного процесса. О.Г. Румянцев выделяет процесс конституционной реформы и процесс реализации конституции. В.В. Бородин указывает на наличие следующих этапов в развитии конституционного процесса: разработка, обсуждение, принятие и реализация Основного Закона. Реализация конституции является весьма актуальной темой в конституционных исследованиях. Данной проблеме посвящены работы: Н. Варламовой, Е. Мачкува, В. Осятыньского, В. Лучина, Г. Дуката и др.13 Содержательную сторону фазы реализации составляют:
- разработка и принятие конституционных законов, предоставляющих механизм реализации соответствующих конституционных положений;
- преодоление пробелов (конституционных умолчаний, «каучуковых формулировок», коллизионных норм) путём принятия поправок к конституции, урегулирования отношений в текущем законодательстве, официального абстрактного или казуального толкования, применения конституционных норм, регулирующих сходные отношения, урегулирования отношений исходя из общих начал и смысла конституции;14
- применение и закрепление конституционных норм в социальной и политической практике;
- адаптация правовой и политической культуры к новому конституционному порядку.
Периодизацию конституционного процесса также можно осуществлять в соответствии со схемой политолога Тарасова И.Н. Им были предложены две модели трансформации конституционного законодательства в странах Восточной Европы: «реконструкции и демонтажа правовых основ деятельности институтов, унаследованных от периода «реального социализма». Модель реконструкции предусматривает освобождение конституционного права от формализма, направленное на реализацию декларируемых в конституционных актах коммунистического периода прав и свобод граждан, полномочий государственных органов власти в пределах демократической политической системы. Модель демонтажа предполагает максимально возможный, в зависимости от политических условий, отказ от наследия коммунистического прошлого и связана с формированием новых институтов государственной власти, основанных на принципах демократии в рамках новых государственных образований». Тарасов отмечает, что в чистом виде модели не действуют. «С момента, когда конституционное законодательство претерпело изменения, юридически отразившие сущность революционных перемен, следует выделять период либо посткоммунистической реконструкции, либо период демонтажа конституционного законодательства времён «реального социализма»».15 Период реконструкции может быть назван периодом приспособления или адаптации, и его началом целесообразно признать конституционные реформы, проводимые коммунистическими правительствами и направленные на введение, хотя и далеко на в полном объёме, с урезанными правомочиями, демократических конституционных институтов (В Польше – учреждение Конституционного Трибунала, реформа местного самоуправления и т. д.).
При проведении политологического анализа конституционного процесса этап разработки проекта основного закона целесообразно разбивать на составляющие, связанные с логикой работы конституционных комиссий, расширением или сужением состава субъектов, изменением характера конституционного творчества.
Работа над теорией конституционного процесса и в правовой и тем более в политологической литературе далека от завершения. В этой связи представляется целесообразным скрупулезный анализ национального опыта с использованием методологической базы и теоретических достижений комплекса общественных наук, в том числе политологии. Политологический фокус рассмотрения конституционного процесса позволит переключить внимание с формальных оснований, процедурных вопросов на общественно-политические реалии, мотивацию конституционной деятельности и её практические последствия.
Автор: Сиденко О.А.
Литература:
1 Нишиц А. Правотворчество: Теория и законодательная техника. – М., 1974. – С. 7-136.
2 Пастухов В.Б. Становление российской государственности и конституционный процесс: политологический аспект // Государство и право. – 1993. – №2. – С. 89.
3 Зражевская Т.Д. Процессуальные гарантии конституционализма // Российский конституционализм: проблемы и решения / РАН. Ин-т гос. И права. – М., 1999. – С. 162.
4 Бородин В.В. Конституционный процесс: сравнительно-правовой анализ. Диссертация на соискание степени д. ю. н. – СПб., 2000. – С. 20.
5 Там же. – С. 11.
6 Там же. – С. 45.
7 Там же. – С. 117.
8 Там же. – С. 91,92.
9 Там же. – С. 93.
10 Там же. – С. 218.
11 Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. – М., 1994. – С. 156.
12 Састейн К. Что-то старое, что-то новое // КПВО. – Осень 1992. – №1. – С. 7-9.
13 Мачкув Е. Конституционный процесс и демократия при посттоталитаризме // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. – 1898. — №4(25), 1999. — №1(26). – С. 15-21; Варламова Н. Пять лет шестой Конституции России: проблемы реализации // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. – 1998. — №2(23). – С. 95-102.; Ducat G.R. Constitutional Interpretation. – Wodsworth Publishing Press, 2000 и др.
14 Варламова Н. Пять лет шестой Конституции России: проблемы реализации // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. – 1998. — № 2(23). – С. 97.
15 Тарасов И.Н. Институциональный процесс посткоммунистической демократизации в странах Восточной Европы. 23.00.02. Саратов 2001. – С. 55, 57.