Бьгг горожан во многом зависел от системы городского самоуправления. Важнейшее значение имели реформы, осуществленные при Екатерине II и Александре II. Екатерининская «Жалованная грамота городам» (1785 г.) определяла, что правом избирать и быть избранным в самоуправление обладали горожане, имевшие годовой доход не менее 50 рублей и занесенные в «Городовую обывательскую книгу» в одну из шести категорий: «настоящие городовые обыватели», то есть владельцы недвижимости; купцы трёх гильдий; ремесленники, записанные в цеха; иногородние и иностранные жители, имеющие «промысел» или работу в городе; «именитые граждане»; прочие посадские, живущие в городе каким-нибудь «промыслом». Эти избиратели составляли «городское общество» и раз в три года выбирали городского голову и гласных общей городской Думы — представителей от всех категорий.
Общая Дума выбирала из своих гласных шестигласную Думу (по одному гласному от каждой категории) для ведения текущих дел — попечения о продовольствии, торговле, порядке в городе, его благоустройстве. В материалах Государственного архива Воронежской области удаётся найти точную дату открытия общей Думы в Воронеже: 2 ноября 1787 года. А с 1792 года в документах упоминается в качестве реально действующей шестигласная Дума. Однако в результате последующих реформ екатерининская идея всесословного представительства нивелировалась. Деятельность двух дум к середине XIX века трансформировалась в работу одной Воронежской городской Думы во главе с городским головой. В думских выборах реально участвовала ничтожно малая часть населения (в 1869 г. — 0,43% от населения 45 тысяч человек), малочисленной была и сама Дума, а распорядительные и исполнительные функции сочетались в ней в уродливой форме. В 1850-1860-х годах Дума избиралась в составе городского головы и 10 гласных: 6 — от купцов, 3 — от мещан и 1 — от ремесленников. При этом исполнительная власть была вверена городскому старосте, подчинённому Думе, а также гласным Думы, получавшим разовые поручения в сфере городского хозяйства. Воронежское самоуправление испытывало сильный диктат губернской администрации, но городское хозяйство тех лет можно оценить как сильно запущенное.
Эпоха «великих реформ» Александра II проявила себя ярко. С 1870 года, согласно новому Городовому положению, Воронежская Дума избиралась на четыре года в расширенном составе — 72 гласных — и таковая в первый раз открылась 12 января 1871 года. Новый закон полностью отбросил сословный способ деления избирателей. Он положил в основу избирательной системы буржуазный принцип: имущественную состоятельность горожан. К «городскому обществу» были причислены только плательщики городских налоговых сборов — домовладельцы и содержатели торгово-промышленных заведений: 2292 воронежца, или 5% населения.
Краевед Г.М. Веселовский стал очевидцем новых городских выборов, прошедших в конце 1870 года: «Это было самое оживлённое городское движение, какое только приходилось нам наблюдать на нашей памяти. Городских толков и городских суждений по этому поводу было столько же на базаре, среди именитого купечества, сколько и на городских окраинах, в среде мелкого чиновничества». Но, несмотря на расширение потенциального круга избирателей, за его пределами по-прежнему остались и служащие-квартиранты, не имевшие собственных домов, и низшие слои населения (прислуга, наёмные рабочие и др.). Гласным Думы не могла быть женщина. Да и реальное внимание городского общества к самоуправлению оставалось низким: в 1870-1891 годах участие всего населения в выборах выросло лишь от 0,4 до 1,1%. В это время три равные группы гласных (по 24) избирались в Думу тремя неравными имущественными разрядами (куриями) городского общества так, что подавляющее представительство в Думе получала зажиточная верхушка города — в первую очередь купечество. А домовладельцы среднего и малого достатка, как ни старались, не могли «протолкнуть» в городское управление своих представителей… Однако для «новой Думы», как её называли в Воронеже, была характерна большая преемственность личного состава — в отличие от старой Думы. Постепенно складывалось ядро опытных думских гласных, переизбиравшихся по нескольку раз. В своих текущих заседаниях Дума выносила постановления по различным бьгговым вопросам. Эти постановления утверждал губернатор, который и в целом следил за законностью в работе самоуправления.
Но самое главное достоинство александровского законодательства — наделение самоуправления полноценным исполнительным органом, обладавшим достаточной финансово-хозяйственной самостоятельностью. Это была Воронежская городская управа, которая впервые открылась 1 мая 1871 года. Нескольких членов (то есть руководителей) управы избирала Дума. Городской голова возглавлял и Думу, и управу, что благотворно отразилось на согласованном воплощении в жизнь решений Думы. Новая система самоуправления очень скоро сказалась на улучшении состояния Воронежа. Однако из-за государственной политики сразу же обозначился и экономический предел в местных достижениях. С годами всё больше проявлялось значительное превышение потребностей города над реальными возможностями пополнения его бюджета. Ведь в то время самоуправление значило полное самофинансирование. При этом правительство устанавливало крупные первоочередные выплаты самоуправления, которые не направлялись на развитие городской инфраструктуры. Постоянным тормозом в развитии Воронежа и предметом растущего недовольства местного общества были обязательные расходы на содержание армии и полиции, а также налоговые сборы с городского населения в пользу государственной казны и земства. Но экономическая поддержка города со стороны правительства и губернской администрации напрочь отсутствовала. Уже в 1870-х годах Воронеж заявлял о своем излишнем финансовом бремени, а позже всем стало ясно, что государство оставило Воронеж (как и другие города) «один на один» со своими трудноразрешимыми экономическими проблемами…
Здание городской Думы и городской управы. Открытка начала ХХ века.
Очередное Городовое Положение, утверждённое в 1892 году Александром III, было введено в Воронеже в 1893 году. Оно представляло собой откорректированный закон 1870 года. Проблемы самофинансирования ничуть не устранили. Но круг городских избирателей ощутимо сузили за счёт увеличения их имущественного ценза: отсеяли всех воронежских домовладельцев, чья недвижимость оценивалась менее чем в 1 тыс. руб. Новый закон сократил и число выборных гласных: в Воронеже — до 60. В то же время он упростил процедуру выборов, более чётко обозначил контроль над городом со стороны губернатора, повысил статус членов городской управы. В 1893 году в Воронеже избирательное право имели 928 человек, или 1,6% населения, а воспользовались им только 24% избирателей, или 0,39% населения.
Самоуправление имело целый ряд достижений в поддержке им народного образования, в благоустройстве центральных улиц, в прокладке некоторых коммуникаций. Достигала успеха регламентация торговли, общественного порядка, противопожарных мер. Вместе с тем оставались слаборазвитыми многие муниципальные сферы — медицина и санитария, оказание социальной помощи населению, коммунальные предприятия и благоустройство города в целом… Даже сама верхушка городского общества, сами «отцы города» не были довольны результатами и не видели объективной возможности улучшить их. В широком смысле основной причиной недостаточной эффективности самоуправления было отсутствие заинтересованного взаимодействия государства и самоуправления в России. Несмотря на рост бюджета города (в течение 1871-1913 годов расходная часть увеличилась в 11,5 раза, достигнув 1,02 млн руб., а за счёт займов Воронеж вошел в число 36 городов России с миллионными бюджетами), лишь конец 1890-х и начало 1900-х годов были относительно благоприятным временем. Все остальные годы состояние бюджетной сферы Воронежа являлось ненадёжным или кризисным. Кризисные ситуации наблюдались в начале 1880-х, в начале 1910-х годов и особенно во время Первой мировой войны в 1916-1918 годах. К новой городской управе, избранной в 1917 году при Временном правительстве, перешли пустая городская касса и заведомо невыполнимые миллионные долговые обязательства. Работа Думы и управы была прекращена 11 мая 1918 года коллегией губисполкома. Взамен Думы образовали Воронежский городской Совет рабочих и красноармейских депутатов. Функции управы перешли к коммунальному отделу губисполкома, а впоследствии — к городскому исполкому.
См.: Попов П.А., Фирсов Б.А. Старый Воронеж. Из истории городского быта XVIII – начала XX века. – Воронеж: Центр духовного возрождения Чернозёмного края, 2009. – 328 с. (С.6-9).