Возможность изучать не только формальные полномочия премьера и ограничения его власти, но и специфические механизмы воздействия лидера на процесс принятия и реализации политических решений дала знаменитая «эра Тэтчер». Большинство британских исследователей, сторонников как премьерской, так и председательской моделей, оценивают период премьерства М.Тэтчер как поворотный пункт во всей системе государственного управления Великобритании. И в данном случае речь идет не о нарушениях конституционных норм, не о возникновении принципиально новых изменений, а о новом содержательном наполнении многих стандартных процедур принятия решений на уровне исполнительной власти. Действительно, механизмы и возможности широкомасштабной трансляции политического стиля лидера-премьера со всей очевидностью проявились именно в правление М.Тэтчер, отчасти просто потому, что она, в силу «эластичности» должности премьера, стала энергично их использовать. При этом механизмы и инструменты трансляции политического стиля М.Тэтчер были не произвольным изобретением, а основывались на широких формальных полномочиях главы исполнительной власти.
С учетом многоаспектности поста премьер-министра можно выделить три основ-ные роли, в рамках которых лидер может транслировать свой политический стиль:
1. Глава исполнительной власти
Будучи сильным лидером-«новатором» М.Тэтчер действительно «тащила «за собой не только партию, но и кабинет. И сразу же столкнулась с ограничениями трансляции собственного стиля внутри кабинета, точнее в случае с сильным лидером-новатором сам кабинет стал формальным ограничением, которое М.Тэтчер пришлось преодолевать. Соответственно механизмом трансляции политического стиля лидерства является максимальное игнорирование кабинета в процессе выработки и принятия решений. По неписаным правилам формирования британского правительства в составе кабинета должны качестве инструмента трансляции распределение постов в кабинете. Традиционно самыми «весомыми» министрами в кабинете являются главы экономических департаментов. М.Тэтчер удачно использовала это преимущество, назначив на эти ключевые должности лояльных министров. Поэтому большинство ее идей в области экономической политики кабинет был вынужден принять.
Слабая позиция в кабинете вынудила М.Тэтчер пойти на содержательно новое наполнение процедуры подведения итогов заседаний правительства, что имеет особую важность, поскольку «итоги» фактически являются официальными решениями кабинета и конституируются виде «заключений кабинета». Чтобы не сталкиваться с противниками своего курса, она стала подводить «итоги» не только в конце, но и в начале заседания, не давая возможности высказаться своим оппонентам. Этот инструмент трансляции позволил ей не просто влиять на процесс принятия решений, но, фактически принимать решения самостоятельно, на заседании просто ставя министров перед фактом.* При этом М.Тэтчер использовала оба варианта контроля над повесткой дня: предотвращение или навязывание обсуждения вопроса.
Право назначения, перемещения и смещения министров в период премьерства М.Тэтчер стало еще одним серьезным инструментом трансляции ее политического стиля. К концу своего пребывания на посту премьера она осталась единственным членом из первоначального состава кабинета, который создавался в 1979 г. Изменения в назначениях, которые она инициировала, производились не по критерию компетентности того или иного министра, но для того, чтобы произвести изменение идеологического баланса в правительстве в свою пользу. В результате появился знаменитый принцип «один из нас», который в последствии экстраполировался на все назначения на уровне исполнительной власти, за которые ответственен премьер. Но даже частые перестановки в правительстве не могли решить проблему влияния лидера на этапе принятия решений. Поэтому М.Тэтчер использовала свое право создания «малых кабинетов», которые послужили еще одним инструментом трансляции ее стиля.** Объективно «малые кабинеты» дают два важных для лидера преимущества — более быстрое реагирование и выработку решений в обход кабинета.
В качестве инструмента трансляции политического стиля М.Тэтчер активно использовала правительственные комитеты. Это всегда позволяло укрепить позиции премьера и осуществлять детальную проработку принимаемых решений, однако так широко эта структура до М.Тэтчер не использовалась. Если кабинет в целом обсуждает уже готовые законопроекты и предложения, то правительственные комитеты, состав, созыв, цели и задачи которых определяет лично премьер, проводят тщательную экспертизу с привлечением компетентных чиновников, экспертов, с консультациями с представителями влиятельных групп интересов и т.п. После подготовки решения в комитетах, оно должно по процедуре обсуждаться в кабинете, который и должен принимать окончательное решение. М.Тэтчер максимально избегала таких утверждений кабинетом в течение всего периода пребывания у власти.
Следующим инструментом трансляции личного политического стиля для М.Тэтчер стал институт политических советников премьер-министра, ранее не входивший в конфронтацию с министерствами. Следует отметить, что институт политических советников премьера и кабинета играет важную роль в системе выработки и принятия решений на уровне исполнительной власти. Он состоит из группы личных советников и группы планирования центральной политики, причем первая группа входит в состав Канцелярии премьера, а второе подразделение формально относится к кабинету министров. М.Тэтчер упразднила группу планирования центральной политики, и соответственно, увеличив набор полномочий и численность группы личных советников премьера путем привлечения советников на временной основе, что изменило общую расстановку сил на Даунинг-стрит в ее пользу. Советники получили широкие права по разработке основных направлений правительственной политики. Таким образом, институт политических советников превратился в еще один инструмент трансляции личного стиля лидера, и активно использовался М.Тэтчер для вторжения в сферу компетенции министерств. Более того, министры соответствующих департаментов чаще всего не приглашались для обсуждения предложений советников. Упразднение же группы планирования центральной политики, единственной формальной экспертно-консультативной структуры при кабинете, нанесло еще один удар по реальному весу этого органа власти, лишив министров возможности сильной аргументации своих позиций. Информированность самого премьера только возросла.
Еще одним инструментом трансляции и реализации политического стиля для М.Тэтчер стала канцелярия премьер-министра. Все британские аналитики отмечают возросшую роль и эффективность канцелярии премьера именно с момента прихода к власти М.Тэтчер. Но даже Тэтчер не чувствовала необходимости создавать департамент премьер-министра. Она предпочитала доминировать с помощью силы личности, полагаясь на маленькую (хотя и весьма расторопную) группу близких сторонников выполнявших ее требования.
Для успешной трансляции своего политического стиля на этапах выработки и реализации решений М.Тэтчер изменила содержание процедуры назначений на руководящие посты гражданской службы — собственно госаппарата. Традиционно премьер-министр просто принимает официальные рекомендации и производит назначения по короткому списку предложенных кандидатур. М.Тэтчер использовала для таких назначений принцип «один ли он из нас». В данном случае, вновь без нарушения конституционных норм, но с наполнением новым содержанием, произошло нарушение доктрины политической нейтральности госаппарата, которое стало еще одним механизмом трансляции политического стиля лидера-премьера. Поскольку гражданская служба не только занимается реализацией принятых решений, но и производит их предварительную проработку, то назначения по принципу «один из нас» дают возможность лидеру влиять и на процесс разработки решений. Назначения, производимые премьером, касаются наиболее влиятельной части госаппарата- постоянных секретарей министерств и их заместителей, которые являются посредниками между министерствами и гражданской службой.
2. Лидер партии
Пост лидера партии в условиях вестминстерской модели рационального парламентаризма служит премьеру связующим звеном с законодательной ветвью власти. Поэтому пост лидера партии можно рассматривать одновременно и в качестве инструмента трансляции политического стиля лидера-премьера, и одного из основных ее ограничений. Так, по сравнению с США, где президент вынужден считаться с сильным и независимым Конгрессом, британский премьер занимает более выгодную позицию, поскольку может располагать большой властью над парламентом, но только в том случае, если его партия имеет твердое большинство в Палате Общин. Премьер-министр, в качестве лидера консервативной партии имеет в ней практически неограниченную власть: лидер партии консерваторов имеет право единолично назначать и смещать главу партийного аппарата- председателя партии, и других руководящих партийных деятелей; в период пребывания партии в оппозиции лидер назначает состав «теневого кабинета» (руководящий орган парламентской фракции*); лидер партии несет ответственность за составление предвыборного манифеста и тем самым формулирует политический курс, лидеру партии полностью подконтролен весь центральный партийный аппарат. Высшей инстанцией парламентской фракции консерваторов является ежегодная конференция, которая, в отличие от лейбористов, не может оказать сколько-нибудь заметного влияния на проводимую лидером политику, поскольку ее решения носят чисто рекомендательный характер.
Однако по объективным причинам, лидер-премьер не в состоянии держать под полным личным контролем все партийные дела. Поэтому многие премьер-министры до М.Тэтчер предпочитали полагаться на назначенных ими в партийный аппарат людей.
Особая важность поддержки рядовыми парламентариями курса, проводимого лидером, объясняется тем, что пост премьер-министра находится в прямой зависимости от сохранения поста лидера партии. Премьер-министр обладает властью по преимуществу будучи партийным лидером, и всегда существует вероятность быть смещенным и поэтому удаленным и с премьерского поста. При этом формальным ограничением трансляции оппортунистского стиля лидера в данном случае является Комитет 1922г., который официально отстаивает интересы заднескамеечников и имеет реальную возможность сместить лидера с занимаемого поста, что, в свою очередь, приводит к отставке с поста премьера.**Поэтому единственным доступным в рамках законности механизмом трансляции политического стиля лидера-премьера на процесс принятия решений на уровне законодательной власти является постоянная поддержка лояльности лидеру со стороны рядовых консерваторов. Инструментами трансляции в данном случае могут служить назначения на руководящие посты в партаппарате, назначение «кнутов» фракции по принципу «один из нас», посещение всех пленарных заседаний ежегодной партийной конференции (традиция, которая возникла во времена Э.Хита и была продолжена М.Тэтчер); тесные контакты с заднескамеечниками, постоянная связь с рядовыми парламентариями, распределение почестей и наград через систему патронажа — раздача пожизненного дворянства заднескамеечникам, наград и льгот.
При наличии твердого большинства в парламенте инструментом трансляции политического стиля лидеру-премьеру служит процедура «вопрос-ответ» в Палате Общин, когда правительственные предложения и законопроекты подвергаются рассмотрению на уровне законодательной власти. При этом изменение стандартных процедур принятия решений на уровне законодательной власти уже не представляется возможным, а также трудно наполнить их новым содержанием, поскольку парламентские дебаты носят открытый характер и широко транслируются СМИ. Чтобы создать крепкую поддержку со стороны рядовых парламентариев М.Тэтчер пришлось менять сам характер отношений «лидер- партия». Она заняла особую, не свойственную ей в других делах, позицию невмешательства по отношению к партаппарату. Дело в том, что вмешательство лидера в процесс отбора парламентских кандидатов может крайне негативно отразиться на его отношениях с руководством партаппаратата. Единственный доступный лидеру неформальный инструмент влияния на парламентскую партию (в рамках формального механизма поддержки лояльности) – создание и поддержание контактов с заднескамеечникам. Постоянное поддержание этих контактов имеет большое значение, так как в случае прерывания такой связи лидер может утратить свои позиции вплоть до отставки со своего поста. Неформальным инструментом поддержания такого рода связи могут служить личные контакты с большинством рядовых парламентариев.
Другим, но уже формальным, инструментом влияния лидера на парламентскую партию может служить повышение роли рядовых парламентариев в выработке партийной политики (инструмент, весьма схожий с изменениями в статусе и роли политических советников премьера). Рядовые парламентарии в «эпоху Тэтчер» стали принимать активное участие в исследовательских группах и комитетах, созданных, в рамках полномочий лидера партии, внутри парламентской фракции. Число таких комитетов за время премьерства М.Тэтчер возросло до шестидесяти. Заключительный доклад комитетов представляется на обсуждение «теневому кабинету», который является и формально, и фактически основной руководящей инстанцией парламентской фракции и именно «теневой кабинет» принимает окончательные решения. Таким образом, хотя рядовые парламентарии и принимают участие в процессе выработки партийной политики, принятие решений в данном случае остается в ведении инстанции, полностью подконтрольной лидеру партии.
В соответствии с использовавшимися М.Тэтчер механизмами, можно обозначить ограничения, с которыми сталкивается сильный лидер при трансляции своего политического стиля. Наиболее серьезными формальными ограничениями являются:
- прямая зависимость поста премьера от должности лидера партии, и соответственно, от поддержки рядовых парламентариев;
- необходимость обеспечить победу своей партии на всеобщих выборах, и соответственно, сохранить свой пост;
- возможность несвоевременного роспуска парламента (что автоматически ведет к отставке с поста премьера);
- обязательное наличие в правительстве людей не сторонников премьера, поскольку по нормам британской конституции в кабинет включаются все влиятельные политики в партии;
- коллективная ответственность правительства за проводимый курс и, как следствие, ограниченное формальное пространство независимого принятия решений лидером-премьером.
Наиболее сильным сдерживающим произвол и амбиции лидера компонентом британской системы управления является парламентский контроль над деятельностью правительства в целом. Соответственно, как стиль политического лидерства, так и сформированный на его основе стиль политики правительства имеет целый ряд формальных ограничений со стороны законодательной ветви власти.
Неформальным, но самым серьезным ограничением трансляции политического стиля лидера-премьера является обозначенный нами в структуре стиля политики нормативно-ценностный компонент. Традиции политической культуры Великобритании являются базовым основанием для политики кабинета, правительства в целом, поскольку регулирование политических отношений реализуется по нормам обычного (очень редко-статутного) права. Это, с одной стороны позволяет премьеру не опасаться формального нарушения конституции, с другой,- его ключевая позиция лидера партии при нарушении норм, традиций политической культуры и как ее квинтэссенции обычного права, влечет за собой утрату поддержки электората и партии, и соответственно, потерю поста лидера партии и автоматически премьерского поста. Нормативно-ценностный компонент стиля политики служит ограничителем для премьер-министра так, что радикальное изменение стандартных сложившихся процедур принятия решений невозможно, иначе премьер потеряет свой пост. Именно поэтому даже премьеры, склонные к авторитарному стилю руководства, как М.Тэтчер, вынуждены прибегать к наполнению уже существующих процедур новым содержанием, балансируя на грани законности, для того, чтобы успешно и широко транслировать свои идеи и свой политический стиль.
Автор: Аммер М.А.
* Возможность такой «вольной» трактовки процедуры подведения итогов открывает сам неформальный характер заседаний кабинета и всего процесса выработки и принятия решений в Великобритании. Заседания кабинета носят строго закрытый характер, протоколы не разглашаются в течение 30 лет. Так что происходящие изменения на самих заседаниях открываются лишь по общим результатам деятельности правительства, либо в мемуарах бывших членов кабинета и премьера.
** Малый кабинет- это неофициально присутствующая при премьер-министре небольшая группа (3-4 министра) его политических единомышленников. Именно малый кабинет, будучи неформальной структурой, принимает решения по наиболее важным вопросам, которые премьер-министрзатем представляет на утверждение кабинета. Интересно, что в начале ХХ века в разработке и осуществлении общеполитического курса принимали участие даже заместители министров.
* Официальное название парламентской фракции – «консервативная парламентская партия».
** Комитет 1922г., названный по году сознания, является по существу единственным объединением рядовых парламентариев, которое не подвластно лидеру партии. В 1922г. Комитету удалось добиться отставки тогдашнего лидера партии и премьера Остина Чемберлена.