Согласно Конституции, Государственная Дума в качестве одной из палат Федерального Собрания является представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст.94, 95). Таким образом, определяются две основные функции Думы. Во-первых, Государственная Дума является органом политического представительства граждан, которое осуществляется избранными по установленной законом процедуре всеобщих, прямых, равных и тайных выборов, депутатами. Необходимость максимально активно артикулировать интересы избирателей заставляет их группироваться в депутатские объединения на основаниях, как партийной принадлежности, так и свободного выбора.
С другой стороны, Государственная Дума формируется из представителей населения для выработки и принятия законов. С этой точки зрения она должна рассматриваться как функциональная структура, организованная таким образом, чтобы обеспечить непрерывный и плодотворный процесс законотворчества. С этой целью создаются функциональные подразделения: комитеты, комиссии, Совет Государственной Думы и т. д.
Обеспечению представительной функции служит структура парламентского представительства. Самыми простыми словами она может быть охарактеризована количеством функционирующих de facto депутатских объединений и соотношением их численных составов. Депутатов, избранных в ходе электоральной процедуры в парламент, по признаку совместного голосования можно сгруппировать по трем основаниям: партийному принципу, близости идеологических платформ или же стремлению к достижению разнообразных тактических или стратегических задач.
Структура парламентского представительства определяет степень сбалансированности Государственной Думы, выявляет «центры силы» и оценивает их удельный вес. Наличие в парламенте группы, контролирующей от половины до двух третей мест, обеспечивает единственный, бесконфликтный, но и безальтернативный сценарий законотворческого процесса. С другой стороны, высокая степень фрагментации парламентского представительства осложняет формирование позитивного консенсуса для принятия законопроекта, снижая эффективность органа законодательной власти. В «старых» демократиях с укоренившейся двухпартийной системой вопрос решается двояко: в Великобритании партия, победившая на выборах, применяет жесткую партийную дисциплину, чтобы удержать монополию на власть в условиях парламентского правления; президентская форма в США позволяет конгрессменам голосовать по каждому предложению свободно, руководствуясь внутренним убеждением, очень часто идущим вразрез с предполагаемой позицией партии (например, наличие демократов, голосовавших «за» импичмент Клинтона и республиканцев, проголосовавших «против»).
В ситуациях, когда количество парламентских фракций превышает две, и ни одна из них не в состоянии самостоятельно набрать необходимое число голосов, выход приходится искать в коалиционном взаимодействии.
Итак, элементами структуры парламентского представительства являются как формальные депутатские объединения – фракции и группы – так и многочисленные неформальные коалиционные союзы. Данная структура показывает, как депутаты распределены по парламентским объединениям, и какие сценарии работы парламента предопределяют различные варианты этого распределения.
Структура парламентского представительства формируется по результатам конкретного электорального цикла и является наименее устойчивой от одних выборов к другим. В процессе формирования она испытывает непрямое воздействие нормативно определенной функциональной структуры. Основными элементами структуры представительства являются депутатские объединения, сам факт обособления которых можно признать в качестве показателя определенной степени различия их политических позиций, взглядов, целей и задач в политике.
Формирование структуры парламентского представительства происходит, согласно регламенту Думы, двумя путями. С одной стороны, депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу или на основе политической партии, прошедшей в составе избирательного блока, подлежит регистрации независимо от числа ее членов по принципу коллективной легитимности, при которой доверие на выборах выражается политическому бренду, которым и является наименование избирательного объединения. Такое объединение называется фракцией. С другой стороны, депутаты, избранные по одномандатным избирательным округам, вправе, на основании своей персональной легитимности, по собственному желанию сделать выбор между вхождением в одну из существующих фракций, образованием нового объединения на основе совместного заявления определенного числа членов палаты, именуемого депутатской группой или статусом независимого депутата.
Несмотря на формально равные права, реальное положение каждой из этих категорий депутатов различно. Независимые парламентарии не обладают преимуществами своих организованных коллег. Это связано с тем, что фракции и группы занимают в Думе более высокую, нежели комитеты и комиссии иерархическую ступень. Последние не только формируются под влиянием депутатских объединений, но и функционируют под постоянным партийным контролем. Распределение постов в комитетах за редкими исключениями осуществляется по принципу пропорционального представительства депутатских объединений. Независимый депутат при этом может рассчитывать только на места в наименее значимых комитетах. Не менее значим и тот факт, что «одинокий» парламентарий не имеет никакого представительства в Совете Думы и не может оказывать влияние на парламентскую повестку дня. Наконец, независимые лишены массы чисто материальных благ, в числе которых – предоставляемый фракциям и группам оплачиваемый из бюджета аппарат. Одним словом, они имеют значительно меньше шансов проявить свои профессиональные качества в законотворческом процессе, а, следовательно, и успешно представлять интересы избирателей своего округа, что, зачастую, имеет решающее значение при последующем переизбрании депутата.
Различия существуют также между членами фракций и депутатских групп. Теоретически депутатская группа может быть создана двумя путями. В наиболее выгодном случае основой группы становятся избранные по системе относительного большинства депутаты, представляющие партию или блок, не преодолевшие порог представительства пропорциональной части списка. Главной задачей становится достижение необходимого для регистрации группы минимального состава.
Такая группа будет максимально устойчивой, если этот минимум будет обеспечиваться представителями одной партии или блока. В том же случае, если порог регистрации будет достигнут при помощи «чужих», вероятность распада таковой группы останется достаточно высокой. При этом «попутчики» могут воспользоваться своим выгодным положением, угрожая выходом из состава группы, что приведет к ее роспуску.
Чаще всего группа формируется из стремления нефракционных депутатов не остаться в стороне от политического процесса на основе близости взглядов и идеологических позиций. Очевидно, что «вредное семя» внутренней дискуссии будет, во многом, определять активность парламентариев и направлять ее в сторону от законотворческого русла.
Таким образом, депутатская группа является неустойчивым и, теоретически, конфликтогенным образованием, отягощенным не только проблемой сохранения целостности, а, следовательно, и статуса, но и необходимостью создания собственного конкурентоспособного бренда, который смог бы успешно вписаться в сложившуюся конфигурацию Думы.
В противовес группе, фракция, тем более крупная, представляет собой наиболее устойчивое депутатское объединение, создаваемое на базе значительной по составу и степени влияния общенациональной партии или блока этих партий, и использующее весь спектр их ресурсов.
Используя наименование «родной» партии, фракция пропускает процедуру первоначальной политической саморекламы: отсутствует необходимость знакомить общество с новым политическим образованием. Партия в качестве кадровой и идеологической основы фракции имеет более длительную историю и богатый политический опыт. Наконец, партия, в силу широты электоральной базы (свидетельством чего является ее успех на выборах) и большей институциональной устойчивости, может обеспечить членам своей фракции в Думе более вероятное переизбрание. Именно фракция предлагает депутату, избранному по одномандатному кругу, наибольшие возможности, и чем фракция крупнее, тем эти возможности очевиднее.
Период первоначального организационного оформления вновь избранной Думы не закрывает процесс формирования структуры парламентского представительства, не замораживает сложившуюся политическую конфигурацию палаты. Пункт 5 статьи 16 регламента Государственной Думы дает депутатам право выходить из состава депутатского объединения, а также вступать в новые объединения, при условии согласия большинства его членов. Наивысший показатель межфракционной мобильности фиксируется во время полномочий Думы первого созыва 1994-1995 гг. В дальнейшем наблюдаются более высокие показатели «оседлости» парламентариев. Тем не менее, процесс фракционного строительства может, теоретически, продолжаться в течение всего срока полномочий палаты, что подтверждает пример фракции «Родина» в Госдуме.
Автор: Гнеушев А.А.