Политическое лидерство в Великобритании

Отношение к политическому лидерству в Великобритании всегда было двойственное. Несмотря на то, что лидеры традиционно считались неотъемлемым компонентом британской политической системы, их точное положение и статус оставались под вопросом. До 1980-х гг. сильное политическое лидерство в Великобритании было в большей степени свойственно атипичным условиям двух мировых войн. Природа чрезвычайной, критической ситуации, угрозы национальной безопасности позволяли некоторым британским премьерам демонстрировать интенсивное, быстро реагирующее лидерство. В критических условиях отмечалась централизация управления и создание командной и контрольной системы прямого управления премьер-министра. Когда критический этап был пройден, система быстро возвращалась к нормальной динамике состязательного соревнования между партиями и слабому персональному лидерству. В результате, высоко централизованное управление и персонифицированное лидерство стали рассматриваться как индикатор отклоняющихся от нормы условий развития страны.

Тезис о том что «слабое правительство — норма, сильное -исключение» привел к тому, что изучение политического лидерства в Великобритании фактически прекратилось. Отсутствие  систематических исследований премьерства, как и роли персонального лидерства в государственном управлении является следствием стандартной точки зрения, что премьер-министр обладает минимальной властной позицией в системе государственного управления.

Отношение британских исследователей к проблеме политического лидерства стало меняться с начала премьерства М.Тэтчер. Даже в период мирного времени ей удавалось лказывать необычайно сильное влияние на управление внутри Вайтхолла и по всей стране в целом. По сравнению с другими премьерами мирного времени, М.Тэтчер весьма широко использовала власть adhoc, чтобы продвигать свою собственную концепцию того, что должно быть сделано правительством. В результате мотивация действий британского кабинета все в большей мере задавалась персонально М.Тэтчер. Именно сильное, новаторское лидерство М.Тэтчер возродило интерес британских исследователей к персональному лидерству вообще, к его природе, основаниям и типам в частности.

В настоящее время британские исследователи предлагают три модели, посвященные выявлению степени реального влияния лидера (премьер-министра) на процесс принятия решений и деятельность правительства.

Сторонники президентской (премьерской) модели, проанализировав деятельность М.Тэтчер, пришли к выводу, что британская политика постепенно становится объектом процесса «президенциализации».[1] Аргументация в пользу этой точки зрения сводится к акцентированию формальных полномочий премьер-министра. По широте своих возможностей он действительно занимает доминирующую позицию в процессе принятии решений. Критерием оценки в данном случае является диапазон доминирования премьера в повседневной работе правительства, а также в основных вопросах его деятельности. Соответственно, премьер-министр может определять политический курс в тех сферах, к которым он проявляет интерес.

Сторонники премьерской модели отмечают, что с 1939г. полномочия премьера заметно выросли, а послевоенная эпоха вполне может рассматриваться как окончательная трансформация кабинетного правления в правление премьер-министра. Основным аргументом в данном случае является то, что «суверенитет парламента превратился в суверенитет верховной власти Палаты Общин, который стал суверенитетом правительства, а оно, в дополнение к своему влиянию в парламенте, контролирует партийных «кнутов», партийную машину, и гражданскую службу. А власть правительства в свою очередь сконцентрирована в руках премьер-министра, который находится в центре паутины».

Само лидерство премьер-министра также претерпело значительные изменения начиная с 1970-х гг. И, как считают сторонники премьерской модели, эти изменения представляют собой проявление британского «президентства»: создание имиджа «лидера-аутсайдера»; рост «сконструированного популизма»; возросшая персонализация политики; стремление премьер-министров позиционировать себя как воплощение нации и национальных интересов и т.д.

Действительно, британские премьеры теперь более близки к президентству, чем к традиционной концепции премьерства. Политические лидеры в настоящее время являются не просто представителями своих партий, а их воплощением, партия перенимает характер лидера, а не наоборот. Если раньше, до «эры М.Тэтчер», премьер-министр являлся выразителем партийной политики, то теперь партия стала выразителем политики премьера (или лидера оппозиции). Однако, премьерская модель не объясняет, почему широкие полномочия, присущие должности премьер-министра, могут оказаться невостребованными «слабыми» лидерами.

Пытаясь дать ответ на этот вопрос, сторонники «председательской» модели делают акцент на нормах-рамках, которыми ограничена деятельность премьера и правительства. Исследователи полагают, что формула «всеобщие выборы = выборы лидера» является слишком упрощенной. Исследователи отмечают также давление электората и партии на деятельность премьера и правительства в целом. Рядовые парламентарии вовсе не обязаны поддерживать партийного лидера. Их лояльность принадлежит в первую очередь партии или одной из версий партийной идеологии, а не конкретной персоналии.

Как считают сторонники «председательской» модели, преувеличен и контроль премьера над кабинетом. В плане организационном, есть ограничения на самостоятельное формирование премьером повестки дня, поскольку существует множество источников давления и политических инициатив, включая партию, правительственные департаменты, группы давления, крупный бизнес и др. Соответственно, премьер не всегда может диктовать итоги обсуждения в кабинете в разрез с общим смыслом обсуждения.

Мнение «президенциалистов» о том, что министры кабинета полностью погру-жены в дела своих департаментов, с точки зрения сторонников «председательской» модели, также является преувеличением. Министрам приходится защищать весь набор правительственной политики перед Палатой Общин, и поэтому они объективно не могут ограничиться только сферой своей компетенции. Поскольку премьер-министр не имеет собственного министерства, у него меньше преимуществ, чем у его коллег, в процессе формулирования политического курса. Канцелярия кабинета служит правительству в целом, а не только премьеру, и чиновники гражданской службы лояльны в большей степени своим департаментам, чем одной персоне.

Сторонники председательской модели указывают на серьезные ограничения власти премьер-министра состороны парламента.Право роспуска парламента для премьер-министра — оружие обоюдоострое. Своевременный роспуск может стать ресурсом усиления позиции премьера, но роспуск несвоевременный означает конец карьеры премьер-министра. К тому же оппозиция может извлечь политический капитал из раскола правящей партии, в то время простым давлением воздействовать на несогласных невозможно: большинство рядовых парламентарием занимают обеспеченные места в парламенте и вряд ли потерпят поражение у своих избирателей. Даже возможность не переизбрания для них маловероятна, поскольку ассоциации избирателей предпочитают в такой ситуации либо поддерживать своего депутата-диссидента, либо занять нейтральную позицию.

По мнению сторонников председательской модели, влияние премьера на политический курс также может быть сильно преувеличено. Никто, даже премьер-министр со столь широкой политической повесткой дня как у М.Тэтчер, физически не в состоянии работать на всем многосложном поле государственного управления. К тому же премьер-министр вовсе не обязан инициировать и формулировать политический курс, если он к этому не склонен в силу своих личностных характеристик, как, например, Дж.Мэйджор. В реальных условиях премьер-министр может только убеждать, а не диктовать, хотя его голос имеет больший вес, чем у других членов кабинета. Как показывает практика, кабинетное правление и коллективная ответственность отнюдь не стали пустым звуком. Поэтому премьер-министр, находится в очень сильной властной позиции, если может вести за собой коллег, однако он силен лишь настолько, насколько они ему позволяют.

Сторонники третьей точки зрения «личность — обстоятельства» полагают, что ни президентская, ни председательская модели не позволяют оценить ни различные персоналии премьер-министров, ни эффекта обстоятельств (конкретной политической ситуации)[2]. Некоторые премьер-министры просто более удачливы, чем другие. М.Тэтчер была удачливым премьером практически до конца своей карьеры. Эта модель позволяет, на наш взгляд, не только учесть набор формальных полномочий и ограничений власти премьер-министра, но и оценить степень значимости политического стиля лидера в процессе принятия решений.

Основными факторами, определяющими властную позицию премьер-министра в рамках модели «личность — обстоятельства» являются:

—конституционные и политические рамки, в которых оперирует премьер. Они слабо подвержены изменению, и, несмотря на свою гибкость, они также могут накладывать соответствующие ограничения. Несмотря на перемены, произошедшие после 1945г. никакого базового изменения, как, например, создание департамента премьер-министра, не произошло. Сам по себе пост премьер-министра является важным фактором: «Все премьеры имеют степень власти, независимую от личного влияния. Некоторая власть априори присуща позиции премьер-министра и появляется естественно и автоматически с занятием этого поста »;[3]

—обстоятельства и время. В отличие от норм-рамок, обстоятельства постоянно изменяются, и, зачастую, трудно предсказуемым образом. Удача играет важную роль в карьере любого премьер-министра, также как и способность премьера воспользоваться этой удачей. Соответственно, степень власти премьера не статична и может сильно варьироваться в течение периода пребывания на посту. Как правило, властные позиции премьер-министра особенно крепки после успешного разрешения кризиса или сразу после победы на всеобщих выборах (особенно, если в результате партия выходит из оппозиции). Властная позиция премьера ослабевает в результате накопления негатив-ных обстоятельств и просчетов, таких, которые обозначились под конец премьерства Г.Макмиллана и М.Тэтчер, или если правительству не удается справиться с кризисом. Таким образом, власть премьера подвижна: в одно время глава кабинета может обла-дать почти президентской властью, в другое время могут доминировать ограничители;

—личные качества лидера. Особенности личности премьер-министра являются конкретным наполнением его должности. Главе исполнительной власти жизненно необходимы способности к политической деятельности. Как бы ни критиковали М.Тэтчер, поддержка ее со стороны парламентской партии была обусловлена ее способностью побеждать на всеобщих выборах, колоссальной работоспособностью, умением четко определять цели и быстро принимать решения. Соответственно, успешный премьер должен обладать следующими базовыми характеристиками: сильными амбициями, удачливостью, физической выносливостью и психологической устойчивостью. Успешный премьер, в силу обычаев и политических обстоятельств, относительно свободен в интерпретации собственной роли. Соответственно, задачи, стоящие перед премьером, и широта его политического руководства и лидерства сильно варьируются.

Поскольку роль национального лидера только одна из ролей премьера, то «в повседневной работе премьера по управлению страной выбор лежит между ролью Главного управляющего (председателем) и Главы исполнительной власти».11 Успешно совмещать эти две роли довольно трудно, поскольку они требуют различного набора качеств. Так, для роли председателя требуются умение строить консенсус, реагирование, «пассивное участие» в процессе принятия решений, постепенность и последовательность. Роль главы исполнительной власти требует решительного лидерства, упреждающей события активности, глубокой вовлеченности в процессе принятия решений, максимальной четкости в постановке целей и задач.

В зависимости от интерпретации собственной роли премьер-министры могут проявлять себя в большей степени как политические менеджеры, объединяя вокруг себя правительство, обеспечивая реализацию партийной политики, но не формируя собственную повестку дня.* Другие, как, например, У.Черчилль, Г. Макмиллан и Э.Хит, могут быть четко выраженными лидерами только в некоторых областях управления, в основном касающихся внешней и экономической политики, следуя решениям кабинета в других сферах деятельности. Исключение представляла собой Маргарет Тэтчер, которая сознательно доминировала во всех сферах политики и, в сущности, персонифицировала свое правительство.

Сторонники модели «личность – обстоятельства» считают, что поскольку должность премьера очень гибкая, регулирующаяся и по отношению к обстоятельствам, и к различным персоналиям, то премьер-министр может сообщать правительству определенный стиль работы. Так, Г.Джонс подобрал подходящую метафору для понимания должности главы кабинета: «Пост премьера похож на кусок эластика – он может быть «растянут» под премьер-министра активиста, но также способен «сжиматься» под пассивного премьера»12. Соответственно, основным условием для успешной трансляции личного политического стиля лидера является желание и умение использовать эластичность премьерского поста.

Для изучения стиля политики правительств британских неоконсерваторов под руководством М.Тэтчер, а затем Дж.Мэйджора, необходимо совмещение всех трех моделей. Это, на наш взгляд, позволяет учесть как формальные аспекты деятельности и должности премьер-министра, так и влияние личного политического стиля премьер-министра на политику правительства в целом. Набор формальных полномочий в данном случае служит сильному лидеру той основой, на которой он выстраивает определенные механизмы своего влияния. Соответственно, выявленные сторонниками всех трех моделей полномочия, ограничения и возможности премьер-министра могут стать отправной точкой в исследовании такого рода механизмов. Личностная составляющая, представленная в третьей модели, также важна для понимания и изучения реального, фактического влияния лидера на процесс выработки, принятия и реализации решений. Так, практически прямо противоположные интерпретации роли премьер-министра, стили поведения и руководства М.Тэтчер и Дж.Мэйджора привели к формированию совершенно различных стилей политики правительств одной и той же партии консерваторов. Сходство политического стиля Э.Блэра с некоторыми чертами стиля М.Тэтчер, напротив, проявляется в определенной преемственности стиля политики в целом.

 Автор: Аммер М.А.

[1]Например, см.: Sue Pryce. Presidentializing the Primiership. Houndmill:Macmillan, 1997, 206p., Riddell P. Honest Opportunism. The Rise of Career Politician. Hamish Hamilton.1993. 115p., Rost J.C. Leadership for the Twenty-First Century. N.-Y.,1993,187p., Savage S.P. Public Policy Under Blair. N.-Y.,2001, 189p., Rejai M. Concepts of Leadership in Western Political Thought. N.-Y., 2002, 158p.,. Hogg S., Jonathan Hill. Too Close to Call. Power and Politics-John Major in No10. Little, Brown, 1995, 187p., Gardner J.W. On Leadership. N.-Y.,1993,136p., Garret G. The political consequences of Thatcherism.-N.Y.,1992-361p., Fuller T. Leading and Leadership (Ethics of Everyday Life).University of Notre Dame Press,2000,172p.

[2]См. например: Barber J. The Prime Minister since 1945. Blackwell,1991,256 p.; Norton Ph. “The Lady’s not for turning” but what about the rest? Margaret Thatcher and the Conservative Party 1979-1989//Parliamentary affairs.-L.,1990.-Vol.43,N1.-P.41-58;Norton Ph. Prime Ministerial Power.//Social Studies Review. Vol.3,No3,January 1988,130р.

[3] Barber J. Ibid.-p.88.

11Madgwick P. British Government: the Central Executive Territory. PhilipAlan, 1991, p.97-98.

* К этой категории можно отнести К.Эттли и Г.Вильсона. В большей степени к ней же можно отнести и Джона Мэйджора, хотя у него и были некоторые собственные политические инициативы, он был преимущественно партийным менеджером, стремившимся сбалансировать различные фракции и группировки и удержать правительство от краха.

12 Jones G. Mrs Thatcher and the Power of the Prime Minister//Contemporary Record. Vol.3,No4,April 1990, р.24.