Противоречия в обществе в середине XX в. возникали так стремительно, что теория управления не успевала «генерировать рецепты» лечения экономики. Законом СССР от 2 октября 1965 г. были упразднены совнархозы, созданные в административных экономических районах (АЭР), и государство вернулось к тем организационным структурам хозяйственного управления, которые доминировали до 1957 г. Но воссоздание союзных, союзно-республиканских и республиканских министерств осуществлялось уже на новой правовой основе.
Организационное взаимодействие органов государственного директивного управления после 1957 г., т.е. после прихода к власти Хрущева, в общем виде представлено на рис.1. После 1964 г. государственные органы, руководившие хозяйством, подразделялись уже на органы общей и специальной компетенции.
Рис. 1. Организационная структура системы государственного (директивного) управления советской экономикой в 1957–1964 гг.
Органы общей компетенции, например, Верховный Совет и Совет министров СССР (в 1964–1980 гг. его возглавлял А. Н. Косыгин[1]), Верховные Советы и Советы министров союзных и автономных республик, местные Советы и их исполнительные комитеты руководили не только хозяйственными объектами, но и другими сферами общественной жизни.
Органы специальной хозяйственной компетенции создавались только для руководства экономикой и ведения хозяйственной деятельности. В эту группу входили хозяйственные министерства, объединения и предприятия.
Правомочность хозяйственного органа выражалась в правах и обязанностях в различных сферах деятельности, поэтому сто компетенция была не общей, а специальной.
В эти годы были созданы: органы хозяйственного руководства, хозяйственные объединения, «автономные» предприятия. Органы хозяйственного руководства управляли объединениями, предприятиями и иными хозяйственными органами, планировали и контролировали их деятельность, издавали нормативные акты по регулированию хозяйственной деятельности. Такими органами прежде всего считались хозяйственные министерства. Функции, права и обязанности министерств СССР определялись «Общим положением о министерствах», утвержденным Постановлением Совета министров СССР 10 июля 1967 г.
Подчинение предприятий общесоюзным, союзно-республиканским и республиканским министерствам предопределялось особенностями конкретных отраслей народного хозяйства. Например, управление железнодорожным транспортом требовало максимальной централизации, поэтому Министерство путей сообщения было общесоюзным. В машиностроительной промышленности, нуждавшейся в едином техническом руководстве в масштабах всей страны и координации в сферах стандартизации, унификации и нормализации продукции, общесоюзные министерства создавались по направлениям.
Было образовано несколько общесоюзных министерств: тяжелого, энергетического и транспортного машиностроения; тракторного и сельскохозяйственного машиностроения; автомобильной промышленности; электротехнической промышленности; приборостроения, средств автоматизации и систем управления; химического и нефтяного машиностроения; станкостроительной и инструментальной промышленностей; машиностроения для легкой, пищевой промышленностей и по производству бытовых машин.
Помимо перечисленных хозяйственных органов (общесоюзного ранга) были образованы союзно-республиканские министерства СССР: черной металлургии; цветной металлургии; угольной промышленности; химической промышленности; нефтедобывающей промышленности; нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленностей; лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленностей; промышленности строительных материалов; легкой промышленности; пищевой, мясной и молочной промышленностей.
Союзно-республиканские промышленные министерства и управления (объединения) в союзных республиках находились одновременно в подчинении соответствующих Советов министров союзных республик и одноименного союзно-республиканского министерства СССР.
Кроме того, были созданы республиканские министерства союзных республик, управлявшие отраслями промышленности, в основном имевшими местное значение: топливной промышленности, местной промышленности, хлебопродуктовой и комбикормовой промышленностей.
Республиканские министерства находились в подчинении только Советов министров союзных республик.
В состав министерств входили не только предприятия и объединения, но и научно-исследовательские, конструкторские и проектные организации соответствующих отраслей промышленности.
На министерства этих трех типов возлагалось:
– обеспечение при минимальных затратах общественного труда производства высококачественной продукции для удовлетворения потребностей народного хозяйства и населения;
– выполнение заданий государственного плана;
– рациональное использование капитальных вложений, повышение их эффективности;
– проведение технической политики и достижение высокого технико-экономического уровня производства;
– обеспечение предприятий и организаций квалифицированными кадрами работников и их правильное использование;
– проведение мероприятий по внедрению научной организации производства и труда.
Структура министерства включала: руководство (министр, его заместители, коллегия и научно-технический совет), производственно-отраслевые или производственно-территориальные главные управления (объединения) и функциональные управления (или отделы).
Заместители министра вели закрепленные за ними направления деятельности. Совещательный орган министра – коллегия – на своих заседаниях обсуждал принципиальные вопросы работы министерства (ведомства). Решения коллегии утверждались министром. Для обсуждения важнейших технических и экономических вопросов министр обычно создавал научно-технический совет из числа специалистов министерства, предприятий, научно-исследовательских организаций и вузов. Министр утверждал планы работы совета по предложению его председателя. Главные производственные управления (объединения) осуществляли комплексное руководство подотраслью промышленности (группой родственных предприятий).
Структура главного производственного управления, как правило, включала линейных руководителей (начальника, главного инженера, заместителя начальника по производству и снабжению), помощника начальника управления по кадрам и руководителей функциональных отделов (технического, планово-экономического, труда и заработной платы, производственного, бухгалтерско-финансового, капитального строительства и главного механика).
Число главных производственных управлений или всесоюзных объединений, находившихся в ведении конкретного министерства, различалось, так как зависело от сложности, характера, масштаба производства и т.п. Например, в состав Министерства автомобильной промышленности СССР входили 10 главных производственных управлений: по производству легковых автомобилей и автобусов, специализированного транспорта, автомобильных двигателей, автомобильных агрегатов, подшипников и др.
В Министерстве легкой промышленности СССР насчитывалось 11 управлений: хлопчатобумажной, шелковой, швейной, обувной, кожевенной и кожгалантерейной промышленностей и др., и три всесоюзных объединения: меховой и овчинно-шубной промышленностей, искусственных кож и пленочных материалов, по производству вспомогательных материалов.
Начальнику главного производственного управления (главка) непосредственно подчинялись руководители соответствующих предприятий и организаций.
В министерствах обычно создавались следующие функциональные управления (или отделы): производственное, техническое, планово-экономическое, финансовое, организации труда, зарплаты и рабочих кадров, центральная бухгалтерия, отдел кадров и учебных заведений, юридический отдел с арбитражем, транспортный отдел, отдел охраны труда и техники безопасности, главная инспекция по качеству продукции, отделы капитального строительства, главного механика и главного энергетика, материально-технического снабжения, сбыта, внешних сношений, экспортных и импортных поставок, канцелярия, хозяйственное управление. Кроме того, в составе машиностроительных министерств имелся ряд специализированных управлений и отделов, занятых технической подготовкой и обслуживанием производства (например, управление конструкторских и экспериментальных работ, отдел главного металлурга).
Функциональные управления и отделы разрабатывали и подготавливали документы для министра и его заместителей. При этом они сотрудничали с другими центральными функциональными ведомствами и учреждениями. Функциональные управления (отделы) министерства регулировали деятельность соответствующих функциональных подразделений главных производственных управлений. Руководитель функционального управления не имел права отдавать приказы ни начальникам главных производственных управлений, ни работникам предприятий и организаций. Приказы начальникам главков имели право отдавать только министр или, по его поручению, соответствующий заместитель министра.
Согласно Закону СССР от 2 октября 1965 г. особое внимание в работе министерств уделялось хозяйственной политике, в том числе выработке перспективных концепций технического и экономического развития отраслей, ценообразованию, заработной плате и финансам. Министерства обязаны были создавать необходимые условия предприятиям и объединениям, чтобы они могли успешно решать целевые задачи в интересах развития народного хозяйства.
Промышленным министерствам, осуществлявшим руководство соответствующей отраслью, оказывали помощь
центральные функциональные органы народного хозяйства и ведомства системы государственного управления: Госплан, Госстрой, Госкомитет по материально-техническому снабжению, Госкомитет по вопросам труда и зарплаты, Госкомитет по науке и технике, Госкомитет по профессионально-техническому образованию, ЦСУ[2] и др.
При огромных размерах территории СССР министерствам было трудно непосредственно руководить предприятиями. Поэтому повсеместно создавались хозяйственные объединения, позволявшие наиболее рационально организовать руководство группами однородных или взаимосвязанных предприятий, расположенных в определенном районе. Иногда хозяйственные объединения в союзных республиках создавались вместо министерств (союзно-республиканских и республиканских). Это позволяло «строить» отраслевую систему управления промышленностью с учетом территориальных особенностей. Своеобразие хозяйственных объединений состояло в том, что они действовали, как правило, на основе хозяйственного расчета. Объединения сочетали в своей деятельности планово-организационные и оперативно-хозяйственные функции.
Существовали хозяйственные объединения трех видов: тресты, комбинаты, фирмы. Трест объединял обычно предприятия одной отрасли промышленности, а комбинат включал в свой состав предприятия разных отраслей, технологически связанных между собой. Фирмы отличались от других видов объединений: в объединении обычно создавался специальный аппарат управления, а в фирме такой аппарат отсутствовал; предприятиями руководил головной завод – наиболее мощное и передовое предприятие фирмы.
С правовой точки зрения, различали три типа хозяйственных объединений:
– объединения, в которых все производственные единицы сохраняли права предприятий;
– объединения, в которых производственные единицы лишались прав предприятий и переходили на положение производств, близких к цехам;
– объединения смешанного типа, в которых одна часть производственных единиц сохраняла права предприятий, а другая – лишалась этих прав.
Основным направлением совершенствования организационных структур предприятий (по Закону 1965 г.) стало создание отраслевых производственных объединений. Они включали группу предприятий и организаций конкретной отрасли промышленности. Одно из предприятий преобразовывалось в головное (базовое), а остальные – в филиалы или производства (рис. 2). Отраслевое производственное объединение действовало на началах хозяйственного расчета, имело закрепленные за ним основные и оборотные средства, самостоятельный баланс, расчетный счет в Госбанке и пользовалось правами юридического лица.
Рис. 2. Организационная структура отраслевого производственного объединения
Структура производственных объединений в различных отраслях промышленности сводилась к трем основным формам:
– производственные объединения, в которых предприятия не являлись юридическими лицами;
– производственные объединения, в которых каждое предприятие выступало в качестве юридического лица;
– производственные объединения, в которых одни предприятия были юридическими лицами, а другие – нет.
Наибольшее распространение получила первая форма организации объединений. От других форм объединений и от укрупненных предприятий отраслевое производственное объединение отличалось прежде всего организационно: в нем аппарат головного (базового) предприятия (производства) был одновременно и аппаратом управления всего объединения. Это предопределяло специфику взаимоотношений между головным предприятием и другими подразделениями, между руководителями всего объединения и руководителями отдельных подразделений, вошедших в состав объединения.
Такая организационная структура управления производством существенно отличалась от трестовской схемы объединения предприятий. В условиях отраслевых производственных объединений многие виды вспомогательных производств сосредоточивались на головном предприятии, в то время как все другие подразделения были заняты выпуском основной продукции в соответствии с профилем объединения.
На каждом из предприятий, входивших в состав трестов, функционировал комплекс основных и вспомогательных производств, необходимый для выполнения производственной программы. Обязательным условием деятельности трестов была полная хозяйственная самостоятельность всех входящих в него предприятий.
В отраслевые производственные объединения входили предприятия, занятые производством продукции одного вида. Но это не исключало возможности комбинирования производства наряду с совершенствованием других форм его организации. Комбинирование производства являлось определяющим принципом деятельности комбинатов. В отличие от этого в структурах отраслевого производственного объединения оно играло подчиненную роль, способствуя главным образом развитию внутриотраслевой специализации.
От укрупненных предприятий отраслевое производственное объединение отличалось также правовым положением филиалов, создаваемых на базе отдельных автономных предприятий. Филиалы предприятий способствовали пространственному расширению сферы деятельности головных предприятий в целях обеспечения сбыта продукции или оказания услуг, обеспечивали эффективное кооперирование специализированных производств. В отличие от цехов филиалы обладали хозяйственной самостоятельностью, осуществляя свою деятельность на основе внутрифирменного хозяйственного расчета.
При создании производственных объединений учитывались три условия: технологическая общность и однородность выпускаемой продукции, кооперированные связи, комбинированные производства. Нередко эти условия сочетались и дополнялись другими: общностью сырьевой базы, комплексностью использования сырья, территориальной близостью. В зависимости от специфики отрасли при объединении (реорганизации) могло преобладать одно из условий. Иногда объединялись предприятия из разных отраслей, если их деятельность способствовала развитию фирмы. Но всегда требовалась технологическая общность предприятий и однородность выпускаемой продукции. Это обеспечивало наибольшие возможности для улучшения производственного профиля предприятий, подетальной специализации основного и вспомогательного производств.
Для эффективного руководства филиалами и организациями, входившими в состав объединения, в качестве совещательного органа при его руководителе создавался Совет директоров. В него входили: генеральный директор (директора), его заместители, главные специалисты, директора (начальники) филиалов. Это позволяло, во-первых, привлечь квалификационных специалистов к решению важнейших вопросов деятельности объединения, во-вторых, повысить ответственность директоров (начальников) филиалов за работу объединения в целом, а не только своего филиала.
- [1] А. Н. Косыгин (1904–1980 гг.) в 1940–1960 гг. (с перерывами) являлся зам. Председателя СНК (СМ) СССР; в 1959–1960 гг. – Председателем Госплана СССР; в 1964–1980 гг. – Председателем СМ СССР. Был инициатором экономической реформы 1965 г. Главную задачу реформы – развитие самостоятельности предприятий – завершить не успел.
- [2] ЦСУ – Центральное статистическое управление.
Прив. по: https://studme.org