Современный процесс реформирования государственной службы Российской Федерации в определенной степени учитывает тенденции развития административных систем в зарубежных странах, и в первую очередь такие, как: достижение качественного уровня исполнения государственными служащими должностных обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг; создание условий для открытости и подконтрольности деятельности аппаратов государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу.
Адаптация западного опыта реформирования применительно к существующей российской модели государственной службы должна способствовать ее трансформации в модель, соответствующую интересам превращения России в дееспособное, «сильное» демократическое государство.
Первый этап реформирования госслужбы России и многих зарубежных стран идентичен в смысле целеполагания и не выходит за рамки финансово-организационной оптимизации традиционной модели госслужбы.
При разработке концепции второго этапа необходим тщательный учет таких особенностей национальной культуры, истории, общественно-политического и финансово-экономического состояния государства, как: особая роль государства в модернизации России; необходимость преодоления издержек бюрократизма; потребность в обеспечении высокого уровня согласия и доверия между гражданами и институтами государства; особая значимость мощной политической роли руководства и высокой законодательной активности государства. Без понимания того, что представляет собой сегодня российское общество, обоснованность выбора модели реформирования будет весьма сомнительной, а ее реализуемость — проблематичной.
Выбор модели реформирования госслужбы непосредственно связан с выбором модели государства, в которой зафиксированы базовые принципы отношений между государством, обществом и рынком. Не существует никаких исторических доказательств того, что рынок во всех ситуациях эффективнее государства. Более того, именно существование государства является непременным условием создания и функционирования цивилизованной рыночной экономики. Для России возможности реформирования, базирующегося только на рыночных основаниях, ограничены, впрочем, как и для других стран.
Конкретные методики и техники финансово-бюджетного менеджмента и административного контроллинга, апробированные в ходе в зарубежных странах, могут быть использованы при адаптации существующей отечественной модели госслужбы, важнейшей проблемой реформирования которой становится действенный контроль. Он предполагает как внутриорганизационный контроль за бюрократией со стороны государства, так и контроль со стороны общества и за бюрократией, и за деятельностью государства по реформированию госслужбы и пересмотру своих взаимоотношений с обществом.
В этой связи актуальным представляется создание структуры, наделенной контрольными функциями и, в то же время, представляющей собой максимальное участие граждан в реформировании государства и общества. Речь идет о возрождении в модернизированном виде системы контроля, построенного на сочетании и общественных начал в своей деятельности.
В целом применение международного опыта в российской Федерации предполагает следующее.
- Управлять ожиданиями. С точки зрения реформы государственного управления Россия, безусловно, является страной с ограниченной свободой маневра. Доступные реформаторам рычаги воздействия весьма немногочисленны. Отсутствуют традиции единого мощного центрального агентства или однопартийного большинства. Не существует прочной взаимосвязи между карьерами высших чиновников и министров, а традиция смешанных чиновничьих/министерских карьер отсутствует. Институциональная восприимчивость также ограничена. Россия представляет собой в значительной степени децентрализованную систему, в рамках которой существует лишь незначительное количество политически нейтральных постоянных управленческих постов старшего звена.
- Начинать с главного. Для России это указывает на необходимость реализации основных реформ, обеспечивающих основы дисциплины и формальных процедур. Неотложной задачей является создание сильной, юридически оформленной государственной службы.
Принцип профессиональных качеств в кадровой политике в Российской Федерации не пользуется защитой. Не существует органа защиты такого принципа, который обеспечивал бы компетенцию и политический нейтралитет государственных служащих. Основные шаги в направлении обеспечения подобной защиты могли бы опираться на обследование инфраструктуры обеспечения этики и механизмов урегулирования конфликта интересов. В целях обеспечения компетентности и политической беспристрастности потребуется создать заслуживающий доверия независимый орган защиты принципа профессиональных качеств.
Что касается этого и других направлений реформирования, проблема состоит в том, чтобы на первом же этапе сосредоточить внимание на осуществлении этих немногих основных реформ вместо того, чтобы отвлекаться на попытки сразу же реализовать более передовые реформы.
- Повышать степень свободы маневра. В условиях столь многочисленных трудностей необходимо разработать ряд принципов, которые смогут сориентировать служащих в отношении крупномасштабных целей реформ при возникновении сомнений. Здесь прагматический набор принципов, которые должны продемонстрировать убежденность правительства в том, что оно движется в правильном направлении, вероятно, является более приоритетной задачей, чем достижение теоретиками и практиками консенсуса по той или иной отдельно взятой стратегии реформ. В Российской Федерации отсутствует какое-либо одно мощное центральное ведомство. Возможно, в этом направлении можно было бы предпринять определенные шаги. Хорошим примером в этом отношении является Новая Зеландия, где очень мощное центральное учреждение (казначейство) оказалось абсолютно готовым к проведению программы реформ на основе ряда четких предложений.
Это резко отличается от ситуации в остальных странах (среди которых особо стоит выделить Канаду), где несколько центральных агентств участвовали в процессе руководства реформами.
Проблемы России связаны с инвестициями, которые необходимо будет изыскать для создания возможностей в центральных органах управления (например, в рамках Администрации Президента, Министерства экономического развития и торговли, Министерства финансов и Министерства труда и социального развития). Разработка и проведение реформ, а также анализ их эффективности сами по себе представляют крупномасштабный и сложный комплекс мер, который требует отдельного и четкого ресурсного обеспечения и может обернуться значительными реальными затратами на реформы. Вопросы управления изменениями, наращивания потенциала, подготовки кадров, проведения консультаций и осуществления связи (как внутренней, так и внешней) имеют большое значение на всех этапах разработки и реализации программы реформ. Каждый из них требует немалых усилий, которые, в свою очередь, должны кем-то управляться и снабжаться ресурсами.
- Использовать предоставляющиеся возможности. Страны с относительно низким уровнем свободы маневра обычно не имеют возможностей для осуществления передовых реформ. Это положение характерно для федеративных государств со значительной степенью децентрализации полномочий и обязанностей. Для них давление «сверху вниз» со стороны политической элиты и элиты государственной службы должно быть поддержано готовностью и способностью центральной группы реформаторов создать сеть сложных партнерских отношений и коалиций с региональными и местными органами государственной власти. В Российской Федерации это предстоит обеспечить на уровне 89 субъектов Федерации.
В странах, характеризующихся относительно низким уровнем свободы маневра, таких, как Бразилия, Нидерланды, Германия на начальном этапе реформ правительство почти не давало никаких обещаний в отношении конечных результатов. Оно начало всесторонние обсуждения внутри государственного сектора, а затем стало наблюдать за тем, какие ведомства приняли вызов и взялись за дело. Одной из главных проблем для России будет являться своевременное обнаружение многообещающих возможностей. Это предполагает обязательную готовность уделять много времени и внимания достижению общенационального согласия в отношении целей и приоритетных направлений реформ, готовность к налаживанию эффективных партнерских связей с региональными администрациями, городами, муниципалитетами и районами, а также созданию эффективных коалиций с неправительственными организациями, частным сектором и деловыми ассоциациями. Поощрение пилотных схем проведения реформ и экспериментов на уровнях отдельных федеральных ведомств или на региональном и местном уровнях с большей вероятностью обеспечит необходимую динамику процесса реформ, чем простое ожидание всеобъемлющих реформ.
Это также потребует выработки среди членов центральной группы реформаторов терпимости к мнению различных региональных и местных органов государственной власти, которые могут иметь совершенно разные представления о целях и деятельности по проведению реформ. По всей вероятности, для этого центральная группа реформаторов должна была быть готовой и способной создать внутри системы стимулы к активному и добровольному участию органов государственной власти регионального и местного уровня в широком спектре экспериментов и пилотных направлений деятельности по проведению реформ. Эта группа также должна уметь создавать коалиции для широкого распространения результатов и опыта реализации таких пилотных проектов в масштабах деятельности всей Российской Федерации с тем, чтобы стимулировать активную реформаторскую деятельность.
- Создавать новые возможности. В числе основных подходов возможны, во-первых, создание Фонда повышения эффективности деятельности для создания стимулов к участию в пилотных проектах государственных структур всех уровней при одновременном обеспечении конкретных ресурсов с целью поддержки и создания благоприятных условий для достижения результатов реформ той или иной государственной структурой посредством соответствующего набора логически последовательных и связанных мер по проведению реформ, а во-вторых, разумное использование «функциональных обследований» — экспертизы функций и структур государственных ведомств или бюджетных организаций, в процессе которой будут подниматься вопросы о том, должны ли данные функции выполняться, могут ли они более эффективно или действенно выполняться другими ведомствами или лицами и как это отразиться на их структуре.
Функциональные обследования могли бы стать одним из прагматических путей для продвижения вперед. Это соответствовало бы реалиям необеспеченных финансированием правовых мандатов и позволило бы ведомствам выбирать функции из более обширного «меню» юридически санкционированных направлений деятельности, а также обеспечило бы занятость многочисленными сотрудниками на персональной основе с увязкой размера их заработной платы и прочности их неофициальных связей внутри ведомства.
- Найти единомышленников. Если посмотреть с точки зрения структуры на «свободу маневра», которую будут иметь реформаторы в Российской Федерации, то более целесообразно сравнивать Россию со странами с относительно сложным институциональным устройством и сложной конституционной системой, особенно с теми странами, где реформы были проведены недавно. Эти страны, как и Россия, не обладали такими реформаторскими «преимуществами», как наличие единого мощного центрального агентства, традиция однопартийного большинства или смешанные чиновничьи/министерские карьеры. Перед Российской Федерацией стоят те же проблемы в области реформ, являющиеся следствием меньшей восприимчивости государственного сектора. В России госсектор характеризуется сложными отношениями между различными органами государственной власти, а также отсутствием англосаксонской административной традиции и политически нейтрального высшего эшелона государственных служащих.
Можно с уверенностью предположить, что одной из своих задач Российская Федерация считает также проведение основных реформ, обеспечивающих дисциплину и соблюдение формальных процедур в государственном секторе.
Еще одной ключевой задачей для реформаторов является создание внешнего давления, поддерживающего проведение изменений в системе, и стимулирование ожиданий и требований граждан к качеству услуг. В связи с этим важно обеспечить реформаторам возможность широкой и эффективной популяризации передового опыта и стандартов работы, а также предоставления услуг, полученных в ходе реализации наиболее экспериментальных и пилотных проектов.
Автор: Мельников Н.А.