О бюрократии и ее засилье мы слышим постоянно. Появилось даже новое клише для объяснения текущего момента: «государственная бюрократия взяла верх над олигархами». На сегодняшний день в России бюрократия растет, и на нее сделаны ставки как на единственный из возможных субъектов национальной модернизации. Это произошло потому, что в течение предшествующего периода все остальные субъекты национальной модернизации провалились.Существует несколько основных проблем модернизации бюрократии в России, сущность которых состоит в следующем: 1) в преодолении несистемности, непрозрачности и неэффективности бюрократии; 2) в провале административной реформы; 3) в неразделенности политики и управления на всех уровнях власти; 4) в традиционной корпоративной культуре российского класса чиновников, в значительной мере опирающейся на ценности безопасности и служебной тайны; 5) в необходимости повышения профессионального уровня государственных служащих.
Раскроем содержание этих проблем.
- Несистемность, непрозрачность и неэффективность свойственны любой бюрократии. Поэтому речь может идти о том, чтобы минимизировать эти недостатки. Несистемность есть следствие нерациональной организации работы бюрократов, что требует, как минимум, дополнительных людей. И растущая численность бюрократов – яркий показатель того, что есть проблема бюрократии. Непрозрачность делает функционирование любой бюрократии более комфортным, а значит, сама бюрократия заинтересована в том, чтобы ее деятельность была непрозрачной. К тому же, современная российская бюрократия как социальный слой еще не сформировалась. Она находится в переходном состоянии, и специальные исследования показывают, что восприятия себя как социального слоя, имеющего свои общие интересы, у бюрократии не существует. Существует огромный вертикальный разрыв между настоящими бюрократами, распоряжающимися денежными потоками и разночинцами этой бюрократии, которые ничего не имеют. Причинами неэффективности российской бюрократии являются, во-первых, смешанная форма оплаты управленческих функций чиновничества и низкий уровень оплаты значительных его категорий; во-вторых, крайне негибкая система чинопроизводства; в-третьих, необоснованно высокая роль привилегий в процессе карьерного продвижения.
Чтобы предотвратить все это, необходимо создать такие правила игры, которые делали бы систему более прозрачной. Бюрократию могли бы поставить в некоторые рамки только две силы: либо гражданское общество, которое в России пока не сформировано; либо «новые бюрократы», которые были более приспособляемыми, многофункциональными, компактными и динамичными.
- Провал административной реформы. В 2004 году было объявлено, что в России стартовала административная реформа. Реформа позиционировалась не только разработчиками и Правительством, но и Президентом как способ повышения эффективности государственного управления и обеспечения прозрачности деятельности госаппарата для общества и, в частности, для бизнеса. Согласно мнению целого ряда экспертов, приоритетными оказались именно непубличные политические среднесрочные задачи административной реформы. Чрезмерная политизация и стала фундаментальным недостатком административной реформы, предопределив ее кризис и стагнацию. Не менее важным концептуальным недостатком административной реформы стали ее форсированный характер и принципиальный отказ разработчиков учесть опыт эволюционной модернизации госуправления, накопленный другими странами.
Ключевая идея административной реформы заключалась в разделении функций федеральных органов исполнительной власти на три типа: 1 – правоустанавливающие; 2 – правоприменительные; 3 – контрольно-надзорные. При запуске административной реформы в мае 2004 года планировалось разграничить полномочия и ответственность между министерствами, агентствами и службами. Но фактически это разграничение не произошло до сих пор, что стало главным функциональным недостатком проводимых преобразований. Основная причина – в отсутствии подробно разработанных и законодательно утвержденных стандартов госуслуг и административных регламентов их предоставления, то есть инфраструктурной и институциональной базы реформы. Соответствующая работа начата правительственной комиссией по административной реформе лишь в I квартале 2005 года.
Равным образом не были заранее отработаны взаимодействие между вновь созданными структурами, взаимодействие самих новых ведомств с собственными территориальными органами, взаимодействие новых структур госуправления с хозяйствующими субъектами.
В рассуждениях о бюрократии неизбежен следующий парадокс. Все исследователи говорят о том, что российские граждане при встрече с представителями бюрократического клана испытывают крайне негативные ощущения. Их унижали, их дела волокитили. Но при этом все более усиливаются требования к некому должному быть государству, хотя оно, в первую очередь, и представлено различными бюрократическими кланами. Отсюда видно, что общество охотно сдает свои позиции бюрократии, даже в рамках административной реформы.
- Еще одна проблема состоит в том, что в России политика и управление не разделены на всех уровнях власти. Если посмотреть на сегодняшнее состояние государственной службы, место и роль государственного чиновника, всей отечественной бюрократии в целом, то нельзя не отметить целый ряд тревожных моментов.
Демократические тенденции в стране постепенно ослабевают, а приверженность ценностям демократии все более превращается в чисто словесную риторику. Вместо столь желаемой гражданской службы, то еесть чиновника, нанятого обществом, в стране вновь складывается столь знакомая по прошлому ситуация, когда деятельность чиновника превращается в «государеву» службу. Получается, что единоличная власть начальника сверху донизу есть единственно возможный способ функционирования властно-управленческой структуры в нашем отечестве.
Концепции, которая позволяла бы говорить о системе государственного управления и о государственной бюрократии как некоторой целостности, на сегодняшний день не существует.
Бюрократия все меньше соответствует своему изначальному нормативному призванию и все в большей степени выступает объектом соперничества конкурирующих экономических кланов. Отсюда широкое распространение так называемых патроно-клиентных отношений, когда карьерное продвижение чиновников зависит не столько от их профессиональной компетенции, уровня образования и иных объективных критериев, сколько от внешних факторов. Прежде всего, от поддержки неких экономических структур.
- Еще одна проблема – традиционная корпоративная культура российского класса чиновников, в значительной мере опирающаяся на ценности безопасности и служебной тайны.
Государственная служба в России, обладает определенной спецификой, которая заключается в том, что отечественный чиновник служит не отдельному человеку, но всей стране в целом. Исторические исследования показывают, что развитие отечественной бюрократии на всем протяжении нашей истории было связано с идеей служения государственной власти, верховному правителю государства, государственным органам, а не самому государству, не населяющему его народу, не обществу.
В современной России государственная служба нацелена на служение государству и обществу. Это вытекает из нормы Конституции РФ о том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ст. 3, п. 1), а также из норм Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», принятого Государственной Думой 7 июля 2004 г. и ставшего очередным шагом в реформировании государственной службы.
- Снижение профессионального уровня государственных служащих, нестабильность кадрового состава, высокая текучесть и старение кадров, не заинтересованность квалифицированных специалистов проходить государственную службу, слабая управляемость государственного аппарата, подверженность его коррупции – также важная проблема российской бюрократии. Ориентация последнего десятилетия только на экономическую эффективность негативно сказалась на профессиональных характеристиках государственных служащих. Современные исследователи государственной службы оценивают ее состояние как «кризис целеполагания». Это означает, что у чиновников нет четкого представления о понятиях «цели», «задачи», «функции», «результаты». Рассеивание целей является распространенным видом «организационной патологии» нашей государственной службы. Весьма распространенным является и некритическое заимствование нами западного опыта, доминирование принципа «движение – все, конечная цель – ничто», ориентация на решение частных проблем в ущерб общим и пр.
Для того, чтобы решить вышеперечисленные проблемы, необходимо наличие легитимной (общенародной) цели государственного развития, которая подразумевает сплочение государственного аппарата, подчинение всех его звеньев достижению этой цели. По сути, стоит вопрос о формировании среды единомышленников как наиболее эффективной формы работы. Этот вопрос нашел отражение в современных научных исследованиях. В них отмечается, что в основу развертывающегося в стране процесса реформирования государственной службы заложена идея кардинальной целевой переориентации деятельности всей системы госслужбы и каждого чиновника на принципах социальной ответственности перед обществом. Для осуществления задачи такого масштаба недостаточно перестроить структуру органов государственной службы и определить нормативно-должностную регламентацию поведения госслужащих. Необходимо существенным образом изменить ценностно-нормативную матрицу их профессионального поведения. Важнейшая роль в этих процессах принадлежит профессиональной среде, которая способна как ускорять, так и замедлять процессы профессионального становления госслужащих; как повышать, так и снижать эффективность принимаемых управленческих решений.
Это значит, что вместо разрозненных частных целей, провозглашаемых отдельными учеными и идеологами (экономическая эффективность, военная и продовольственная безопасность, национальное величие, суверенитет и пр.), должен быть сформулирован единый и непротиворечивый вектор целей развития России, отвечающий нуждам и чаяниям не только этих ученых и идеологов, но, прежде всего, большинству простого народа.
Очень важно повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, повышение доверия граждан Российской Федерации к органам государственной власти, улучшение качества оказываемых населению указанными органами государственных услуг и рациональное использование государственных ресурсов.
Авторы: Аджи Е.А., Калашникова С.М.