Проблема реформирования государственной службы стала в XXI веке приоритетной для многих стран мира, включая Россию. В настоящее время на смену государственному управлению, основанному на жесткой централизации, приходит управление по принципу служения государства обществу. Активно идет процесс приспособления системы государственного управления к условиям общества высоких технологий.
Обращение к зарубежному опыту реформирования государственной службы дает возможность определить, что может быть использовано в российских условиях.
Основные направления модернизации государственной службы в зарубежных странах вытекают из целей реформ, которые предполагают решение таких проблем, как снижение государственных расходов, повышение способностей к развитию и реализации политики, улучшение выполнения государством функций работодателя, укрепление доверия к власти со стороны населения и частного сектора.
Все четыре проблемы в значительной степени коренятся в налогово-бюджетной сфере. Поэтому упор в реформировании делается на предполагаемой экономии средств. Считается необходимым сокращение государственных расходов, в том числе совокупного фонда заработной платы.
Важным является расширение способностей правительства к осуществлению легитимных изменений в политике и стремление устранить препятствия, с которыми сталкиваются власти в своих попытках изменить направление социальной и отраслевой политики. Основным препятствием считается сопротивление внутри государственной службы, которое коренится в цинизме, являющемся следствием целого ряда пустых или так и невыполненных реформаторских решений. Цели реформ акцентируют внимание на укрепление принципа профессиональных качеств в кадровой политике государственного сектора и на изменении стимулов для каждого государственного служащего, согласовании их с общими целями государственной политики. Повышение способностей к развитию и реализации политики возможно на основе сокращения патронажа и повышения гибкости контрактов о найме.
Специалисты отмечают, что укрепление принципа профессиональных качеств в кадровой политике и сокращение патронажа способны повысить компетентность и одновременно снизить риски того, что политическое противостояние отразится на функционировании государственной службы. Доступ к должностям на государственной службе и обязанности государственных служащих подвергаются юридическому пересмотру в рамках объединенной и защищенной кадровой государственной службы с закреплением определений размеров государственной службы в законе и описанием процедур в нормативных актах. Также нередко пересматриваются кодексы норм поведения и эквивалентные рамки, регламентирующие поведение государственных служащих.
Во многих случаях провозглашенной целью реформ является характер контракта о найме на работу между государственным служащим и государством. Необходимо отметить, что предполагаемая направленность реформ при этом существенно различается. Страны без прочно укоренившегося принципа профессиональных качеств должны юридически определить порядок доступа к должностям на государственной службе (и обязанности государственных служащих) и дополнить контракт о найме государственных служащих системой «сдержек и противовесов». В странах, где уже существует надежная правовая и основанная на обычаях правовая система кадровой политики, приходится двигаться в ином направлении. В этих преимущественно англоязычных и входящих в ОЭСР странах в качестве направления реформ было провозглашено сокращение гарантий занятости и ограничение влияния фактора старшинства при принятии решений, касающихся продвижения по службе и карьерного роста. Возросла значимость индивидуальных контрактов о достижении конкретных результатов деятельности, упростился порядок поощрения государственных служащих по результатам их работы.
По сути дела, некоторые реформы ассоциируются с введением так называемых «карьерных систем», при которых начальный прием на государственную службу осуществляется по итогам независимого тестирования либо по наличию соответствующего диплома о высшем образовании или ученой степени. Ряд других реформ в так называемых «системах на основе должностей», при которых основной упор делается на отборе наилучшего кандидата на каждую вакантную должность, обеспечил более свободный доступ на государственную службу и упростил проникновение в нее кадров извне.
Одной из задач реформирования государственной службы является стремление достичь лучшего баланса между стоящими перед государством налогово-бюджетными проблемами, связанными с занятостью в государственном секторе, и потребностью в создании стимулов, обеспечивающих приток на государственную службу компетентных кадров. Для этого предлагается сокращение совокупных расходов на заработную плату работникам государственного сектора при одновременном повышении размера оплат труда государственных служащих.
С точки зрения оплаты труда и стимулов все страны, отобранные для сравнительного анализа, можно расположить вдоль некой условной «шкалы» в диапазоне «широкие задачи – узкие задачи». Распределение стран будет следующим: Китай с его всеобъемлющими целями реформы, Венгрия, Новая Зеландия, Южная Корея, Австралия, Бразилия, Польша, Великобритания, Канада, Чили, Финляндия, Германия, США, Нидерланды с их конкретными и узконаправленными задачами.
В ходе проверки эффективности материальных стимулов на уровне отдельных государственных служащих реформаторы отмечают, что их заработная плата должна быть достаточно конкурентоспособной для набора, удержания и мотивирования квалифицированных кадров на всех уровнях.
Некоторые реформаторы системы оплаты труда стремятся учитывать реальное положение дел, которое заключается в том, что в стране наблюдается абсолютная нехватка квалифицированных кадров в отдельных узкопрофессиональных областях деятельности. Проблема, с которой они сталкиваются, заключается в необходимости предложить оплату труда такого уровня, которая позволила бы государству набирать, мотивировать и удерживать внутри страны технические, профессиональные и управленческие кадры в условиях конкуренции с отечественным частным сектором и зарубежными работодателями в лице иностранных инвесторов. В политическом плане это может быть сопряжено со значительными трудностями, если предусматривается радикальная декомпрессия официальных тарифных сеток при одновременном значительном повышении заработной платы служащим высшего звена.
Некоторые реформаторы могут ставить перед собой цель укрепления доверия населения и деловых кругов к честности и эффективности государственной службы.
Недостаточно уважительное отношение населения к государственной службе является не просто реакцией разочарованных потребителей на недостаточно высокий уровень услуг. Государство выступает не просто как поставщик услуг, поэтому нахождение правильного баланса между скептицизмом и доверием к государству всегда будет сопряжено с определенными трудностями. Совершенно очевидно, что слишком низкое доверие к деятельности правительства и массовый цинизм в отношении ее эффективности могут иметь пагубные последствия, подрывая демократические институты и снижая привлекательность государственной службы для талантливых людей. Результаты проведенного в странах ОЭСР обследования свидетельствуют о наличии определенных тревожных признаков роста цинизма общественности в отношении государственной службы. Данные показывают, что граждане зачастую испытывают к государственным служащим больше доверия, чем к политическим деятелям. Однако такой результат является малоутешительным. Граждане склонны давать менее высокую оценку этическим нормам государственных служащих и политических деятелей по сравнению с оценкой представителей других профессий.
Одной из значимых причин неуважительного отношения населения к государственной власти является озабоченность населения проблемой коррупции.
Под административной коррупцией понимается намеренное внесение искажений в установленный порядок исполнения существующих законов, правил и нормативных актов с целью предоставления преимуществ государственным или негосударственным лицам в результате незаконной передачи либо переадресования частных средств государственным чиновникам. Однако реформаторы редко доходили до такого уровня конкретики, говоря о коррупции, которую им хотелось бы сократить.
При совершенствовании предоставления услуг усилия многих реформаторов были направлены на то, чтобы заставить чиновников более чутко относиться к мнению общественности за счет повышения сознательности и организованности потребителей в результате распространения основных данных об эффективности деятельности и осуществления обратной связи с потребителями.
В целом проблемы, стоящие перед реформаторами различных стран, можно отразить в таблице.
Таблица 1. Проблемы, стоящие перед реформаторами разных стран1
Из этой таблицы видно, что для разных стран актуальными являются различные проблемы. Единой для всех представленных стран является проблема государственных расходов и совокупного фонда оплаты труда. Для 13 из 14 стран – важной является проблема неэффективности деятельности и низкое качество услуг. Все остальные проблемы имеют значение лишь для двух-трех стран.
В итоге интенсивная деятельность по проведению реформ находит отражение в крупномасштабных проблемах реформирования, его внушительном размахе и широком применении «передовых» реформ. «Передовые реформы» — это те, проведение которых строится на глубоко укоренившейся в поведении государственных служащих дисциплине, прочно утвердившейся организационной культуре соблюдения правил и ответственности руководителей за результаты своей деятельности.
С точки зрения реформирования процессов государственного управления определенные результаты были достигнуты. Произошли сокращение государственных расходов как доли ВВП, вполне отчетливая тенденция к снижению бюджетных дефицитов; рост эффективности деятельности; политическая гибкость и чуткость к меняющимся ситуациям; обеспечение существенного укрепления подотчетности как на уровне государственного аппарата в целом, так и в отдельных государственных ведомствах; расширение возможностей найма новых сотрудников на условиях контрактов с фиксированным сроком пребывания в должности..
Одновременно необходимо отметить, что многие программы реформ достигли лишь малой части тех целей, которые планировали достичь их разработчики.
Автор: Мельников Н.А.
Примечание:
1 Прив. по: http:/www1.wordbank.org/publicsector/civilservice/designimplement-ing.htm