На протяжении развития мировой истории существовали различные формы помощи и поддержки людей, реализуемые как государственными, общественными структурами, так и индивидуально, на уровне отдельных лиц. Это раздача милостыни, церковно-монастырское попечение, создание отдельных учреждений по оказанию помощи нищим, больным, сиротам, материальная помощь, натуральная помощь, социальное обеспечение. До конца XIX в. оказание помощи в различных ее формах носило несистемный и, по преимуществу, персонифицированный характер. Социальная помощь и пенсионы назначались лично монархом или правительством (подробнее см. История пенсионного обеспечения россиян: 1827-1917 гг.).
В XX в. начинает формироваться и развиваться принципиально новый подход к оказанию помощи — профессиональный. Он приобретает значительные масштабы и даёт начало новой профессии — социальной работе. С формированием и развитием социальной работы как профессиональной деятельности появляется необходимость научно-теоретического осмысления и изучения ее элементов, таких как социальная защита, социальное обеспечение, социальное страхование, социальное обслуживание.
В России интерес к данной проблематике появился в начале 90-х гг. XX в., когда государство находилось в ситуации перехода от одной политической системы к другой, что вызвало тяжелое социальноэкономическое положение, снизился уровень и качество жизни населения. Одной из наиболее существенных тенденций социальной политики того времени является становление системы социальной защиты, широкое распространение и применение в практике реализации которой получило социальное обслуживание.
Рыночные отношения стали объективной предпосылкой появления нового характера социальной деятельности в России: развития разнообразных форм социальной защиты, формирования дополнительных секторов, технологий, методов организации помощи. Между тем, социальное обслуживание принадлежит к числу наиболее устойчивых форм социальной защиты, уходящих своими корнями в историю.
Современное социальное обслуживание в том виде, в котором оно существует в настоящее время, прошло ряд этапов развития, которым были присущи свои особенности организации и осуществления.
Всю историю оказания помощи и социальных услуг в России можно разделить на следующие этапы:
1. Социальная помощь у восточных славян.
2. Церковно-монастырское призрение, княжеская благотворительность (IX-XIV вв. и XIV-XVШ вв.).
3. Система государственного призрения в Российской империи (XVШ-XIX вв.).
4. Частная и общественная благотворительность (конец XIX — начало XX века).
1. Формы простейшей помощи и взаимопомощи, сложившиеся у древних людей, прослеживаются и в жизнедеятельности восточных славян. Большинство исследователей-историков группируют различные формы помощи и взаимопомощи у восточнославянских племен в три вида: общинно-родовая, хозяйственная и обрядово-культовая помощь. По мнению С. М. Соловьева, восточнославянские племена привечали и любили странников, отличались редким гостеприимством [6, с. 91-97]. По мере развития у восточных славян общинно-родовых отношений формировались и закреплялись традиции заботы о слабых и немощных. Выражением этого был культ «мудрой старости», предполагающей обязательное почитание и поддержку стариков. Это отражено в таких формах помощи, как назначение опекуна для пожилого человека, оказание материальной помощи, оказание социально-бытовой помощи.
Анализ форм помощи и взаимопомощи, существовавших у восточных славян, свидетельствует о наличии у них определённой практики поддержки бедных, престарелых, детей. В основе её лежали общинные отношения, нормы и традиции.
2. Общинные формы помощи и взаимопомощи, сформировавшиеся в догосударственный период развития восточнославянского общества, получили развитие в Киевской Руси. В это время появились такие направления помощи нуждающимся категориям населения, как церковно-монастырское призрение и княжеская благотворительность. Соблюдение христианских традиций и заповедей на Руси, которые заключались в любви к ближнему, было необходимым условием личного нравственного здоровья. Начиная с периода введения христианства на Руси и до начала XX в., ключевое значение в помощи нуждающимся играла церковь.
При всех монастырях, имевших средства, производилось кормление нищих и убогих, для которых устраивались иногда отдельные помещения. В обязанности духовенства, согласно церковному уставу, входили надзор и попечение за призрением бедных [3, с. 16].
Помощь церквей и монастырей нуждающимся была разнообразной, определяясь во многом их материальными и финансовыми возможностями. Наиболее распространенными формами такой помощи были: бесплатное кормление нищих и убогих, устройство особых приютов и богаделен для бедных, искалеченных, престарелых, учреждение сиротских домов и приютов. Можно отметить, что именно эти учреждения стали прототипом существующих ныне учреждений социального обслуживания.
Особым направлением помощи нуждающимся в рассматриваемый период была частная, преимущественно княжеская благотворительность. Её значительный масштаб объяснялся следующими факторами: наличием в общественной жизни сильного общинно-вечевого начала с его традицией коллективной заботы и взаимопомощи, влиянием христианских представлений о богоизбранности бедных и нравственном долге милосердия.
Среди форм помощи, оказываемой частными лицами, в частности князьями, были: кормление нищих на княжеском дворе, раздача бедным одежды, денежная раздача милостыни, снабжение питанием заключенных, создание различных учреждений.
3. В середине XVI в. попечение о бедных признается делом общества, но вместе с этим благотворительность становится объектом государственного призрения. Так, государство начинает регулировать работу призренческих заведений (прототипы современных учреждений стационарного социального обслуживания).
К середине XVIII в. в России существовали достаточно сложные и разнообразные формы и виды социальной помощи. Среди них можно выделить такие: общинная, церковноприходская, церковная, частная, безразборчивая милостыня; государственная, предназначенная в основном для лиц, имевших заслуги перед Отечеством (увечных воинов и т. п. ).
Государственные учреждения призрения были достаточно слабы, чтобы оказывать какое-то серьезное влияние на судьбу неимущих в целом по стране, поэтому проблема социальной помощи к этому времени встает достаточно остро перед государством и обществом [1, с. 342].
Во второй половине XVIII в. можно выделить такие особенности социальной помощи в России, как:
— определение основных категорий нуждающихся и способов поддержки каждой из них;
— организация государственного контроля за деятельностью обществ, церкви в помощи нуждающимся;
— осуществление практических мер по предотвращению обнищания пострадавших от внезапных бедствий;
— организация сети государственных учреждений по оказанию социальной поддержки [1, с. 358].
Важным этапом на пути становления системы государственной помощи в России было учреждение в 1775 г. приказов общественного призрения. Они создавались на губернском уровне, под председательством губернатора, что повышало их статус и расширяло возможности деятельности. Но это влекло за собой новые проблемы, связанные с фактическим неисполнением, особенно в провинции, по разным причинам многих законов, направленных на поддержку нуждающихся. Этот период характеризуется появлением светских общественных организаций, одним из направлений деятельности которых стала благотворительность.
4. В начале XIX в. в России было увеличено число лиц, нуждающихся в помощи государства: ветераны войн, семьи, оставшиеся без кормильцев, вдовы, дети из бедных семей и др. Большое число нуждающихся в этот период времени было охвачено с помощью полугосударственных благотворительных организаций и возросшей светской частной благотворительности. Приоритетными направлениями этого периода были углубление индивидуального подхода к нуждающимся, патронаж и длительное наблюдение за призреваемыми. В этот период времени появились первые теоретические разработки по содержанию и организации помощи нуждающимся.
В России в середине XIX в. значение приказов общественного призрения стало ослабевать, многие их функции отошли к органам местного самоуправления, полугосударственным и общественным благотворительным организациям. В этот период появляется значительное количество небольших благотворительных обществ, специализировавшихся на каком-либо конкретном виде помощи. Увеличивается количество категорий, на которые стали разделять нуждающихся, причем эти категории отражали их индивидуальные особенности. Таким образом, новое обоснование получил индивидуальный подход к объектам социальной помощи. Развитие системы государственного призрения привело также к формированию правовых и организационных основ системы социального страхования.
Таким образом, рассматриваемый период можно с уверенностью назвать периодом формирования системы благотворительной помощи. Практически все учреждения, существовавшие на тот период, финансировались из частных источников. Однако в масштабах всей страны данная помощь была неадекватна потребностям общества.
Революционные события 1917 г. положили конец прежней системе государственного и общественного призрения. Начала складываться принципиально новая для России система социального обеспечения, которая впоследствии приобрела патерналистский характер. Она была далека от совершенства, но содержала в себе определенные позитивные стороны. Главной из них было наращивание финансовых и организационных усилий государства по решению насущных социальных проблем, по материальному обеспечению и обслуживанию престарелых и неимущих граждан.
С 1918 г. государство в полной мере берет на себя ответственность по социальному обеспечению и поддержке нуждающихся. С 20-х гг. XX в. формируется государственная система социального обеспечения граждан, система пенсионного обеспечения, развитие сети специализированных стационарных учреждений социального обслуживания. После Великой Отечественной войны происходит расширение категорий, нуждающихся в поддержке государства, среди которых находятся инвалиды ВОВ, дети-сироты, вдовы, многодетные семьи и др. Патерналистская система социального обеспечения позволила охватить почти все население страны социальными гарантиями и льготами. Надо отметить, что в 70-80-е гг. стала формироваться система социального обслуживания на дому людей пожилого возраста и инвалидов.
К концу ХХ в. коренные изменения в социально-экономической сфере в России привели к трансформации сложившейся системы социального обеспечения советского периода. С 1990-х гг. начинает формироваться система социальной защиты, а в ее рамках — система социального обслуживания. На сегодняшний день можно говорить о сложившейся и достаточно развитой структуре социального обслуживания в Российской Федерации, но вместе с этим не уменьшается, а увеличивается число лиц, нуждающихся в помощи.
В настоящий момент система социального обслуживания населения строится на ключевых законах в области социального обслуживания: Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 195-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 122-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в РФ». В статье 1 говорится, что социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социальномедицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, в проведении социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации [4].
Настоящими федеральными законами устанавливаются экономические, социальные и правовые гарантии для граждан пожилого возраста и инвалидов, исходя из необходимости утверждения принципов человеколюбия и милосердия в обществе. Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в РФ» (1995 г.) устанавливает основы правового регулирования в области социального обслуживания. В нем определены ключевые понятия социального обслуживания (социальное обслуживание, социальные службы, клиент социальной службы, социальные услуги, трудная жизненная ситуация); изложены основные принципы социального обслуживания, которые являются в целом принципами социальной работы, среди них: адресность, доступность, добровольность, гуманность, приоритетность предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации, конфиденциальность, профилактическая направленность [5].
Также законом определена государственная система социальных служб, которая на практике приобрела современные формы и включила в себя государственные предприятия и учреждения социального обслуживания, являющиеся федеральной собственностью и находящиеся в ведении федеральных органов государственной власти, а также государственные предприятия и учреждения социального обслуживания, являющиеся собственностью субъектов Российской Федерации и находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем долгое время функционировала система муниципальных социальных служб, к которой относятся муниципальные предприятия и учреждения социального обслуживания, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, которая выполняла большую часть деятельности по социальному обслуживанию на дому. В период с 1998 по 2001 г. наблюдается всплеск активности по социальному обслуживанию населения коммерческими предприятиями и учреждениями и именно в этот период времени на территории РФ существовала практика лицензирования деятельности негосударственных и немуниципальных учреждений социального обслуживания.
Несмотря на то, что законом «Об основах социального обслуживания населения в РФ» (1995 г.) предусматривается государственная поддержка и поощрение развития социальных служб независимо от форм собственности, частный сектор учреждений социального обслуживания все еще не развит, и на уровне города, региона не существует конкуренции социальных услуг, предоставляемых разного рода учреждениями. Это вызвано различными причинами, среди которых — неприбыльность сферы социального обслуживания, неплатежеспособность клиентов социального обслуживания и др.
Системой определяются различные формы социального обслуживания: социальное обслуживание на дому, социальное обслуживание в стационарных учреждениях, предоставление временного приюта, организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания и другие; а также обозначены виды учреждений и предприятий социального обслуживания. Среди учреждений социального обслуживания в федеральном законе обозначены:
— комплексные центры социального обслуживания населения;
— территориальные центры социальной помощи семье и детям;
— центры социального обслуживания;
— социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних;
— центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей;
— социальные приюты для детей и подростков;
— центры психолого-педагогической помощи населению;
— центры экстренной психологической помощи по телефону;
— центры (отделения) социальной помощи на дому;
— дома ночного пребывания;
— специальные дома для одиноких престарелых;
— стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психонев-
виды учреждений могут организовываться и осуществлять свою деятельность.
Таким образом, на сегодняшний день можно говорить о сложившейся развитой структуре социального обслуживания в России, но вместе с тем нужно признать, что в государстве не уменьшается количество граждан, нуждающихся в помощи. Как свидетельствует исторический опыт, для России приемлемым является разумное сочетание общественной и государственной помощи нуждающимся и основой оказания этой помощи в настоящий момент признается система социального обслуживания.
Список литературы
1. Антология социальной работы: в 5 т. М., 1994. Т. 1. 228 с.
2. История / Сайт Министерства здравоохранения и социального развития. URL: http://www. minzdravsoc.ru/history (дата обращения: 15.05.2010).
3. Максимов Е. Историко-статистический очерк благотворительности и общественного призрения в России // Антология социальной работы: в 5 т. М., 1994. Т. 1. С. 9-29.
4. О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов: Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ // Российская газета. 1995. 4 авг.
5. Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ // Российская газета. 1995. 19 дек.
6. Соловьев С. М. Соч. // История России с древнейших времен: в 18 кн. М., 1988. Кн. 1. С. 91-97.
7. Теория социальной работы / под ред. Е. И. Холостовой. М., 1998. 334 с.
Больше см. на КиберЛенинка: https://cyberleninka.ru/article/n/istoriya-stanovleniya-i-razvitiya-sotsialnogo-obsluzhivaniya-v-rossii